岳村政治-第39部分

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，使之更加适合于我国农村的经济状况“11。也就必然促进了生产力的提高，使农村经济有了前所未有的发展，农民生活有了极大的改善。
　　家庭联产承包责任制从一开始就不仅仅是乡村经济领域的重要变革，它对乡村政治和社会领域的冲击也是巨大的。“承认农民个人作用，表现农民创造精神的包产到户是人民公社制度的直接对立物。正是通过包产到户，入杜农民的财产权和人身地位才开始得到保障。包产到户的兴起，同时也就标志着人民公社制度的终结”12。随着借助于指令性计划经营农业生产的经济功能丧失，政社合一的人民公社也就失去了权威的基础，变得“无法容纳新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”13，原来那种准军事化管理体制也自行解体，乡村社会出现了管理上的真空。“农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”14。面对着乡村社会这种经济上发展和政治上失控的状况，国家需要确立适应新经济状况的乡村社会治理制度，因此，以国家行政权力和乡村自治权力相分离为基础的“乡政村治”体制也就随之产生15。
　　“乡政村治”体制的建立是一个渐进的过程。1982年11月5日，万里副总理在中央农村工作会议上所作的《进一步发展已经开创的农业新局面》的报告中要求：在公社体制的改革上，应取慎重态度，不要采取自上而下层层改变，限期完成的办法。对生产大队和生产队，在没有适当的新的组织形式来代替它之前，不要轻易变动，以免出现混乱。在公社体制的改革上，决不能搞一刀切，一阵风，要成熟一个改一个。1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式。它规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区城，镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生16，“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”17。中共中央在1983年1月发布的中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》特别强调：“在政社分设后，基层政权组织，依照宪法建立”18。到1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政实行宪法的规定，建立乡政府，实行政社分开。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。乡人民政府建立后，要依法行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。乡的规模一般以原有公社管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。同时要求，乡以下实行村民自治，设立基层群众性自治组织的村民委员会；村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会组织条例。
　　自此以后，全国各地普遍开始了恢复建立乡政权的工作。到1985年春，全国农村人民公社政社分开建立乡政府的工作全部结束。建乡前全国共有65000多个人民公社、镇。政社分开后，全国共建立了92000多个乡、镇人民政府，比公社化前的1957年95800个乡少了3800个，各地在建立乡镇的同时，还建立了82万多个村民委员会19。五县均在1983年11月到1984年5月间完成政社分开和乡政府重建工作的。衡山县，1983年9月县委决定在金龙公社搞政社分设试点，改变人民公社“政社合一”的体制。1984年3月，在全县实行政社分设，按照以社建乡，以大队建村，以生产队或联队建村民小组的原则，共设立了乡（镇）27个，在1985年1月将南岳区析出和部分乡镇合并后为3个镇、20个乡，324个村民小组，3243个村民小组20。湘潭县，1984年2月，实行政社分开，人民公社管理委员会改为乡人民政府，6月，生产大队管理委员会改为村民委员会，生产队改为村民小组，12月，韶山析出，到1985年1月，全县共设9个区、3个区级镇，66个乡镇，752个村，10676个村民小组21。湘乡县，1984年3月政社分开，区级建制不变，按46个公社设立了46个乡，712个大队合并为710个村委会，6130个生产队分设为8256个村民小组22。长沙县，1984年5月，撤销农村人民公社，区建制不动，建立41个乡，1个镇，712个村，8132个村小组23。醴陵县，1984年3月开始政社分开，共设9区1镇，42个乡（镇），677个村，7201个村民小组24。
　　同属于湖南省的五县，在实行政社分开的时间上大体上是相同的，都在1984年2…5月间。这说明，有关人民公社的改革，在实行家庭联产承包责任制方面，更能体现农民及地方政府的创造性，各地表现出一定的差异性；而在实行政社分开这一体制改革时，则更表现为国家的权威性，各地都表现出高度的统一性。
　　从理论上来说，“政社分开意味着政府部门取消了原有的生产组织职能，它专门从事管理，政府退出生产组织者角色，使得农民的日常生活渐渐离开了政府处理事务的范围，它标志着50年代以来、随着新政权建立起来的、个体农民对国家体制的有组织内聚结构正处于变化之中：基层生产资源的控制结构在分化，乡属机构、乡镇企业等实力单位的多中心分化；另一方面，支配性权威的中心也在下落，由县、公社下落到村庄层次”25。可是，在事实上，“政社分开”的意义主要是“乡政”体制的初步建立，“村治”体制还不具有实际性的意义。因为，当时村委员的干部基本上还是由乡镇政府指定或任命的，并没有实行以民主选举为核心内容的“自治”。只有到1987年11月，全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》并在1988年6月试行，民政部也于1988年2月发出《关于贯彻执行（中华人民共和国村民委员会组织法（试行））》的通知后，各地才开始进行真正自治意义的村委会建设。1988年全国共有1093个县级单位进行了试点工作。这一年湖南省也召开了由13个地（州）市党委、政府和人大常委会或人大工作联络处负责人参加的实施《村委会组织法》座谈会，并成立了相应的办公室。接着，湘潭和衡山进行了第一次村委会选举试点。长沙、湘乡和醴陵也随后进行了村委会的民主选举。之后，五县中的湘潭县成为了全国村民自治的示范县，衡山县成为了湖南省的示范县。至此，“乡政村治”才成为乡村社会的基本政治体制。
　　二、国家权力和乡政体制
　　国家对乡村社会有效控制的最为直接表现和手段，就是国家权力体制在乡村社会得以建立。在传统乡村社会，这种国家权力表现为皇权；在现代国家，则直接表现为政权，其中主要的是国家的行政权。我们的研究已经表明，自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在乡村社会直接代表国家的就是乡镇政府。新时期，随着人民公社体制的废除和乡政村治体制的确立，国家权力的表形式和效力范围，也发生了很大的变化，“乡政”体制已成为了按一定的行政区划设立的国家最基层的行政权力体制。也就是说，乡镇成为了国家与社会的边界。乡镇和乡镇以上的各级政权组织直接代表着国家行政权力，属于国家的范畴，而乡镇以下的政权组织或行政区划不具有国家行政组织的性质，属于社会的范畴。因此，我们研究新时期乡村政治结构的一个重要的视野，就是考察乡镇的权力结构及运行特点，只有这样，才能更准确和全面地理解乡村政治的实质和特性26。
　　改革开放之后，我国乡镇政权的组织体制和职能均发生了较大的变化。总的来说，这些改革都是在宪法和法律规定范围内进行的，全国各地乡镇的情况具有一定的共同性。但由于乡镇一级的体制改革，省市县均有一定的自主权，所以全国各地在乡镇体制上又表现出了一定的特征。衡山县的乡镇体制改革，大体上分为三个阶段。第一阶段，从1983年10月起，按照中共中央和国务院的通知，实行政社分开，重建乡镇政府，乡镇政府机构设置初步进入法制化的轨道。第二阶段，从1987年起，各地实行党政分开，乡镇党委与政府实行分权而治；第三阶段，从1999年初起，乡镇实行人员分流，精简乡镇机构。经过了这些改革，目前的衡山县乡镇正式的权力组织体制大体分为五大班子，即党委、政府、人大、政协联络组和武装部。其机构性质和权力结构是，党委是执政党的基层组织，人大是地方国家权力机关，政府是地方国家行政机关，政协联络组是地方性的统战组织、武装部是国家地方武装力量的管理组织。在这五大机构中，居于核心位置的是党委，具有重要的法定职能的是政府和人大。我们将依据“组织…能”和“人员…行为”这一解释模式，对目前中国“乡政”体制的权力结构及运行特点进行考察。
　　第一，镇党委是“乡政”体制的核心，实行的是一元化领导和一体化运作。
　　中共白果镇党委，共辖53个基层支部，其中农村支部25个街道支部1个，企业支部15个，机关学校支部12个，共有党员1118人。党委由9人组成，现设党委书记1人，专职副书记2人，并由镇长、人大主席、政协联络组长兼任党委副书记，另有组织委员、宣传委员（兼）、纪检书记、镇党委办公室秘书各1人（非党委成员）。根据中国共产党章程规定，镇党委作为执政党在农村的基层组织，主要职责是：贯彻执行党的路线、方针、政策，执行中央和上级党组织的各项指示，保证中央政府和上级政府的指示在本地区的实施；研究制定本镇经济建设和社会发展规划及有关具体政策；加强党组织的自身建设，对基层支部和党员进行管理；负责干部的培养、考察和使用；监督镇政府的各项工作；领导共青团、妇联、工会、民兵等群众组织；抓好地区的精神文明建设等。按照中国的政治传统和现实制度，在白果镇正式权力组织体制中，镇党委与镇人大、政府和政协等政权组织，不是简单的监督关系，而是领导和被领导的关系。
　　我们从白果镇的政治实践中，可以看出，镇党委作为核心组织的领导作用主要依靠4种方式实现的：
　　（1）镇党委通过党政联席会议，决定镇内经济和政治等重要问题。这几年的政治体制改革也提到了乡镇党政分开问题，规定了镇党委只过问涉及乡镇的重要决定和计划，不得干预人大和政府职权范围内的事情。但这种规定并不影响乡镇党委对乡镇人大和政府的职能性事务的影响。这种影响甚至决定作用的发挥形式就是举行党政联席会议。参加镇党政联席会议的人员一般有党委全体成员，政府副镇长和人大主席团主席。这种党政联席会议是镇内最高决策会议，其决策具有绝对的权威性。在白果镇，由党政联席会议决定着镇内的一切重大事情。
　　（2）党委主要人员兼任政府和人大的主要职务，通过党内决策来影响行政决策。白果镇的现任镇长在担任镇长前为党委宣传委员、副镇长，担任镇长后为党委副书记，人大主席也同时是镇党委副书记。
　　（3）通过基层支部和党员来保证镇党委的决定得到执行。镇党委在乡镇企事业单位和居（村）民委员会中设立党支部委员会，对本单位的工作进行领导，对重大原则问题进行讨论并作出决定，同时保证上级党组织和政府的决议、命令在本单位的执行。根据党的章程，党员必须无条件服从党组织的决定，而在乡镇的主要领导岗位上，基本上都是党员干部，所以，镇党委完全可以通过党内决定要求这些干部服从“组织决定”。
　　（4）通过对社会团体的领导来实现党委的意图。白果镇目前的主要社会团体有共青团白果镇委员会和白果镇妇女联合会。镇团委是中国共产主义青年团在农村的基层组织，并在各村委会和街道设有团总支和团支部。镇妇女联合会是中华妇女联合会的基层组织，其组织也延伸到了村委会和街道。它们都是镇党委领导下的群众性组织，是镇党委和镇政府联系广大团员、青年和妇女的桥梁和纽带。
　　从组织形式上，镇党委实行的是委员制。每一届委员会任期为3年，期满时要由乡镇党员大会进行换届选举。衡山县在1998年8月至9月进行了全县乡镇党委的换届选举工作。为此，县委专门制定了《衡山县基层党委换届选举工作实施方案》，对领导班子配备、党员代表大会名额和代表分配以及各方面代表的比例、党员代表大会的筹备组织工作和代表资格的审查以及党内选举的方式和应遵循的原则等等都作了明确具体的规定。在所有这些规定中，有一条非常突出，这就是出席党员代表大会的代表，必须在“关键时刻和重大政治原则问题上，立场坚定，是非分明”。具体来说，就是要“按照县委的意图，选举产生新的领导班子”27。因此，党代会及其选举基本上都是按照上级党委确定的人选进行的，特别是对于“主要领导人”不许可发生任何偏离“县委意图”的事情。在这种意义上来说，党委会成员的选举主要还是一种组织性安排，是县级党组织直接控制乡镇的一种重要的工作方式。在这次换届中，白果镇所有的镇党委成员全部实现了县委的意图。而且根据党章规定，上级党委认为必要时，可以指定下级党组织的负责人。这就使乡镇党委的选举失去了实际意义。