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失衡-第20部分
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但由此一系列的问题也就提出来了。这个规模可观的民间财富已经具有巨大的经济和社会能量，它的使用和动向会对整个社会生活产生重要的影响；而在一个市场和有关的法律环境还相当不健全的社会中，如何规范这些财富的使用，如何使经济社会生活不至于被掌握大量财富的少数人过分操控，就成为一个必须考虑和正视的问题。根据同一项研究，目前我国财富的拥有是相当不均衡的。在20万亿元的国内金融资产中，80％为占总人口30％左右的城市居民所拥有，其中近一半又被只占城市人口20％的少数高收入阶层占有。也就是说，占总人口6％的人占有了40％的金融资产。这次炒房热给人的一个启示就是，当拥有巨额财富的少数人集中动用这些财富的时候，经济社会生活就会掀起波澜。对于这个问题，有论者已经指出，商人就是谋求利益的最大化为目的，他们的边界是法律。因此，不必苛责于商人的行为是否合乎道德，关键的问题是如何在市场体制和法律上对其进行规范。
同时值得注意的一个现象是，在面对这次炒房热的时候，媒体上发表了许多观点不同的评论，学者也发表了许多不同的看法。我们可以将这些看作是公共舆论的介入。但分析一下可以看到，在这些公共舆论中，无论对这个现象是褒是贬，无论是对“利”的分析还是对“弊”的评论，大多是从房地产业发展的角度出发的。分歧不过是有人认为这可以推动房地产的发展，有的则认为这会造成房地产的泡沫化从而最终危害房地产的发展。再宽泛一点也就是炒房热以及房地产价格的上涨对于整个国民经济的影响。而房价的上升与购房者这个最直接的利益主体的关系却往往被忽视了，至少人们很难听到这个受影响最直接的利益主体他们自己的声音。如果说这个利益主体还有一些微弱的声音的话，也主要是在网络上，特别是在比较宽松的BBS上发出来的。这个现象的背后也许有很多原因，其中的一点，就是我们已经几次讨论过的市场经济中的利益表达和利益均衡问题。必须看到，在现代市场经济中，利益主体是分化的，而一种“好的”市场经济，必须建立在利益大体均衡的基础上。而要形成利益主体间一种大体均衡的关系，就必须对利益表达做出有效的制度安排。
与之直接相联系的，就是利益表达的话语环境。在这次炒房热中，能够在媒体上发表意见的，除了商人、官员就是学者、记者。为什么即使是在利益中立的讨论中也往往存在忽视有关利益主体的现象，可能其中的原因之一，就是发展主义的话语遮蔽了其他理由。因此，在人们热衷于讨论房地产发展的某些高深规律的时候，却忽视了一个最简单的常识：房子造出来是为了让人住的，而不是为了炒着玩的。同样一个简单的事实是，在中国的房价相对于人们的收入来说已经畸高的背景下，房价的新一轮上涨，无疑将更多的人排除在有能力购房者之外。有人说，炒房热的出现是商人把握了一个市场机会；房价之所以能炒上去是说明它本身有上涨的空间。换言之，存在就是合理的。甚至有人将一些城市抑制房价的措施说成是违背市场经济规律。其实，这是对市场经济规律的一种简单化理解。在类似的狂热中，无论供需关系还是价格都是扭曲的。这就像在对君子兰狂热中，人们不能对一棵君子兰的价格可以达到几十万的现象说这是不能干扰和妨碍的经济规律一样。
第三个问题，就是在炒房热中地方政府的角色。应当说，这次的炒房热能够席卷全国的许多城市，是一种合力的结果。有专家估计说这些地方的房地产存量大约有几万亿之多，因此即使说温州的炒房者有10万之众，即使说动用的资金有上千亿，要在偌大一个市场中造就一种狂热，还是远远不够的。而这股炒房热的形成，至少涉及几个方面，一是当地的开发商，二是向炒房者提供资金的银行，三是当地的地方政府。炒房的资金有相当一部分是来自银行的贷款，而炒家每到一处便受到当地开发商的热烈欢迎，但这些都是商家的市场行为，我们毋须过多地置评。真正需要思考的是地方政府的作为。尽管一些地方政府后来采取了种种抑制措施，但对于这股炒房风的蔓延，一些地方政府有不可推卸的责任。有的地方，炒房风已经出现了两三年的时间，地方政府的领导人仍然在火上加油；有的地方政府则直接对炒房团的到来持一种热烈欢迎的态度。这就提出一个问题，在诸如此类由市场引发的社会现象中，政府的角色和职能究竟是什么。这个问题的现实性在于，过分的发展主义取向、普遍的短期行为以及对普通民众的漠视，将会严重扭曲政府的角色与职能。
转型中的政府与公共生活城市中的区划与治理
最近在做研究时偶然查到了这样一个数字：根据2000年11月进行的第五次全国人口普查的数据，北京市海淀区的总人口为22401万人，同1990年7月1日零时第四次全国人口普查的14428万人相比，10年零4个月的时间增加了7973万人，增长5526％。平均每年增加772万人，年平均人口增长率435％。这个数字所包含的含义，是很值得分析的。
按照国际上流行的标准，100万人以上的城市就属于特大城市。这也就意味着北京市海淀区的规模，已经相当于两个特大城市。记得在2003年的“非典”期间，海淀区的疑似病例和确诊病例在全市总是排在第一位。其实除了海淀区收治“非典”的医院较多之外，一个基本的原因，就是这个区的人口基数大——在北京市各个区县中，人口是最多的。
由此也就想到“区”这个城市中的基本行政单位以及城市中的区划和治理结构。
还是以北京市为例。在解放前，北京市的总人口不到200万人。但全市共划分为32个区，平均每个区不到7万人。如果仅仅是拿人口作为标准，那时候区的规模只相当于现在的街道，甚至只相当于半个街道（在2000年，海淀区有两个街道的人口达到15万人）。1949年6月，经华北人民政府批准，将原来划定的32个区，调整为20个区。区的数目减少了将近一半。当时北京市的总人口为200万人，每个区平均10万人。此后，北京市内部的区划做了多次调整，1950年4月18日，经中央人民政府政务院批准，将原来的20个区合并为16个区；1952年6月20日，经北京市人民政府批准，将原来的16个区，调整合并为13个区。1958年，调整为市辖区13个，市辖县4个。1960年1月7日，经国务院批准，再次调整为市辖区8个，市辖县9个。到目前，北京市的区县建制共有18个。而根据第五次全国人口普查的数据，全市总人口为13819万人，每个区县的人口已经接近100万人。这意味着，在北京这个特大城市中，每个区县都大体达到或接近了特大城市的规模。而如果和解放初期相比，目前这些区的规模已经相当于前者的将近10倍。
在市的下面形成人口规模如此巨大的区，不仅使得区这个行政建制在城市的治理结构中处于一种很尴尬的位置，而且造成了整个城市治理结构难以理顺的困境。
首先的一个就是城市治理的层次。如果按照解放初期的规模和行政区划，200万人的城市，划分为20个区，每个区平均10万人。在这种情况下，这个城市实行市、区两级政府，在区政府下面实行社会自治，就可以完成城市的治理任务。如果不实行社会自治，在区政府下面设立小规模的区政府派出机构（如街道），也可以完成城市的治理任务。而在1300万人，划分为18个区县，每个区县将近100万人的格局中，必然要求增加城市治理的行政层次。比如，今天的海淀区人口的规模已经超过了解放初期北京市的人口规模。尽管全区划分为22个街道、1个镇、10个乡，每个街道、乡、镇的平均人口仍然有7万人左右。其中有9个街道的人口达到10万人以上。而按照目前的治理模式，一个管辖10万人左右的行政单位，如果下面没有行政的“腿”，仍然无法有效运转。于是，在目前我国的大中城市中，就形成了名义上是“两级半”（市政府、区政府和作为区政府派出机构的街道）实际上是“三级半”的治理结构。在这“三级半”的治理结构中，最上面的是市政府，下面是区政府，再下面的街道虽然在建制上不是一级政府而是政府的派出机构，但事实上与一级政府已经没有多大区别（只是没有人大和政协而已）。在这三级政府之下的，则是名义上为居民自治组织但实际上承担了相当行政职能的“社区”（即原来的居民委员会）。这样一来，如果是在直辖市中，从中央政府一直到具有行政职能的社区，一共是5级。而在非直辖市的特大城市中（如许多省会城市），则是6级。如此多的行政管理层级，在世界上各大城市中是很少见到的。即使是在国外上千万人的特大城市中，往往也只有市和区两级政府。
因此可以说，我国行政管理体制中层级过多、机构臃肿、公务员队伍庞大的弊端，与这种行政区划格局是有密切关系的。
如此的区划格局，不仅造成行政管理层级过多，而且还在治理结构上造成许多其他的弊端。首先的一个问题就是，区这一层行政机构职能模糊、位置尴尬。从理论上说，设置区这个行政层级，是为了管理地方性事务。在国外的大城市和特大城市中，区的职能也大都如此。但在我国如此巨大规模的“区”中，区政府面临的是管理一个特大城市的经济社会生活的任务，其离“地方性事务”的距离很远。仍然以北京市海淀区为例，全区面积426平方公里，辖区内有高等院校37所，占全市高校总数的552％。这里有全国著名的中关村科学城，为高智力密集区。同时还有肥沃的土地，海淀区的农村是首都的副食品生产基地。西部山区是京郊著名水果产地之一。要管理内部差异如此之大的辖区，就很难对“地方性事务”进行具体的管理。但这样一来，其职能与市政府就多有重叠之处，只不过管辖的范围要小一些而已。这样，就必然将所谓“地方性事务”转给街道或“社区”。然而，目前的街道虽然从人口的标准来说规模是不小的，但对解决地方性事务来说，规模又不够大。比如，中关村地区，是一个相对同质性的地区，但这个地区又被中关村街道、清华园街道、海淀街道、燕园街道、双榆树街道、学院路街道等几个街道所分割。要解决中关村地区的一些“地方性事务”，其中的哪个街道又都是无能为力的。更重要的是，由于街道在建制上只是派出机构而不是一级完整的政府，一些对于“地方性事务”很重要的决策又无法做出。换言之，尽管我们城市中的行政治理层级是很多的，但对城市中的“地方性事务”能够有效负责的层级事实上是没有的。这样一来，在我国城市中，“地方性事务”普遍受到忽视，就是不足为奇的事情了。
而且，既然区政府与市政府的职能是相当重叠的，在政府结构上就必然是同构的，即在区一级要一一设立与市政府对口的部门，甚至街道也要一一设立与区政府对口的部门。人们通常所说的“上面一根针，下面千条线”现象，就是由这种不同层级政府的同构性而来。而在这样的一种格局中，“社区”的自治必然缺乏应有的空间和条件。
因此，要理顺城市的治理结构，城市区划的调整将是一个前提。
转型中的政府与公共生活城市基层社会生活框架的转型（1）
基层社会生活的组织制度框架是整个社会制度框架的一个重要组成部分，由于基层社会生活的具体和现实的特性，基层组织制度的基本框架有时能够更深刻地反映出一个社会的社会生活构架是按照一种什么样的原则建构起来的。正因为如此，基层社会生活的组织制度框架有时甚至比宏观制度框架更为稳定和强有力。
20世纪初期以来，中国基层社会生活制度框架的变革是在一种特殊的宏观背景下发生的。美国已故政治学家邹谠先生认为，在晚清中国经历了一次政治解体与社会解组结合在一起的总体性危机。在这个危机中，不仅原有的政治制度框架解体了，原来构成社会生活基础的基层组织体系也解组了。从社会学的角度看，这意味着政治整合与社会整合的同时失效。因此，1949年中华人民共和国建立之后，面对的一个首要问题就是如何同时克服这两种危机，重建政治整合和社会整合。政治整合通过新的宏观制度的建立得以重建，困难的是社会整合，因为在一般情况下社会整合都是一个较少人为因素的自然演进过程。因为在新民主主义革命中地主、富农等成为革命的目标并被彻底摧毁（对民族资产阶级的社会主义改造是在几年以后，但在1949年之后其原有的政治和社会地位就已经不复存在）。因此，传统的以地方精英为基础的社会整合模式的重建已经没有可能，而必须探寻新的可能模式。
现在可以看得比较清楚，这种新的整合模式的突出特征就是以政治整合替代社会整合。
一般地说，整个社会的整合是通过两个层次实现的。一是全国层次上的政治整合，二是地方层次上的社会整合。前者的主要目的是确保民族国家的主权，实施行政控制与管理，以行政和法律的手段建立和维持社会秩序；后者主要是以民间的、非政治性的手段在社区的层次上发挥作用，以维护最基本的社会活动秩序，使承担不同功能的角色、组织、制度能建立起和谐与配合的关系。在中国传统社会中，整合机制的突出特点之一是社会整合较强，而政治整合较弱；两个层次的整合之间缺乏组织形式的联结，而主要依靠“士绅—地主集团”的私人关系起到联系两个层次的整合机制的作用，并部分地以价值整合�
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