行政法与行政诉讼法讲义-第21部分

快捷操作: 按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页 按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页 按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部! 如果本书没有阅读完，想下次继续接着阅读，可使用上方 "收藏到我的浏览器" 功能 和 "加入书签" 功能！



察院关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》，对检察院在行政　

诉讼中行使监督权、提起抗诉的问题作了规定。　

　　　　　　　7．国际条约　

　　　　　　　　《行政诉讼法》第72　条规定，“中华人民共和国缔结或者参加　

的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。中华人民　

共和国声明保留的条款除外。”可见，国际条约中涉及行政诉讼问题　

的规定，除声明保留的条款以外，也是我国行政诉讼法规范的渊源。　

仅从行政诉讼法第72　条的措辞看，似乎除了保留条款以外，法院可　

以直接适用与行政诉讼法不同的国际条约。然而，随着我国缔结或者　

签署加入的国际条约日趋增多，国际条约是否需要转化为国内法，才　

能在法院得以直接适用，这已经成为需要深入研究的问题。　

　　　　　　　在以上行政诉讼法渊源中，最为全面、最为经常地调控行政诉　

讼活动的，当属《行政诉讼法》和最高人民法院关于行政诉讼的司法　

解释。因而，在实践中，还有一种对行政诉讼法概念的理解介于上述　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　170　

…　页面　171…

广义和狭义之间，即指向行政诉讼法典及其司法解释。　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第二节　行政诉讼基本原则　

　　　　　　　一、行政诉讼基本原则的涵义　

　　　　　　行政诉讼基本原则，是指由行政诉讼法规定的，对行政诉讼活　

动整个过程或者主要过程具有规范作用的，调整行政诉讼行为的基本　

准则。这一概念有以下三层涵义：　

　　　　　　　1．行政诉讼基本原则是由行政诉讼法予以规定的。我国的行政　

诉讼基本原则，并非超脱于法律文本的理念，也并非像有些西方国家　

那样表现为一种不成文的惯例或原则，更不是学者们理论概括所得，　

而是由行政诉讼法典　（总则部分）加以明文规定的。　

　　　　　　　2．行政诉讼基本原则对行政诉讼活动整个过程或者主要过程具　

有规范作用。之所以行政诉讼法典在总则部分确立行政诉讼基本原　

则，就是因为行政诉讼基本原则贯穿于行政诉讼活动整个过程或者主　

要过程，而不是仅仅规范行政诉讼活动某一个或者某几个方面的具体　

原则或者规则。例如，法院依法独立行使审判权，系整个诉讼活动都　

需遵循的基本规范；行政诉讼实行合议、回避、公开审判和两审终审，　

系法院在行政诉讼活动主要过程——审理行政案件——中必须秉持　

的基本规范。而行政诉讼法中的被告负举证责任原则、行政诉讼期间　

行政决定不停止执行原则、不适用调解原则等，以及行政诉讼法关于　

受案范围、起诉条件、审理程序、判决执行等的一系列规定，都是调　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　171　

…　页面　172…

整行政诉讼活动某一个或者某几个方面的具体原则或规则。　

　　　　　　　3．行政诉讼基本原则是调整行政诉讼行为的基本准则。其一，　

明白无疑的是，行政诉讼基本原则不规范行政机关和行政相对人在行　

政管理过程中的行为；其二，行政诉讼行为在此是一个广义的概念，　

从行为主体角度看，包括人民法院、当事人、其他诉讼参与人以及人　

民检察院在行政诉讼过程中从事的一切行为；其三，行政诉讼基本原　

则是最具基础性的行为准则，它决定了行政诉讼的基本框架和结构，　

对行政诉讼各项具体制度具有指导、规范其建构和解释其意义的作　

用，而当某些诉讼行为缺乏直接法律规定或法律规定不完善时，它可　

以直接作为诉讼的依据。　

　　　　　　　二、行政诉讼与民事、刑事诉讼共有的原则　

　　　　　　　1．法院依法独立行使审判权原则　

　　　　　　　在行政诉讼领域，该原则由行政诉讼法第3　条第1款予以规定，　

　“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团　

体和个人的干涉。”其实，法院依法独立行使审判权，更是一项宪法　

原则，宪法第126　条对此已经明文确立，它是我国法院审理各类案件　

普遍遵循的基本原则。法院独立行使审判权，是保证司法公正、司法　

威信的前提，是衡量一个国家法治实现程度的标准之一。尤其在审理　

行政案件过程中，行政机关是被告一方，法院和法官只有具备真正的　

独立性，才能充分实现司法权通过行政诉讼监督行政权的功能，才能　

确保法院和法官公正裁判以维护公民、法人和其他组织的合法权益。　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　172　

…　页面　173…

当然，如何促进宪法所确立的审判独立原则，是关乎整个司法领域、　

涉及民事、刑事、行政诉讼的普遍性问题，需要通过目前正在进行的、　

整体的司法改革进程来予以解决。　

　　　　　　　2．以事实为根据，以法律为准绳原则　

　　　　　　　行政诉讼法第4　条规定，“人民法院审理行政案件，以事实为根　

据，以法律为准绳。”从认识论原理出发，必须明确：以事实为根据，　

是指以法律事实而不是以客观事实为依据。法院所审理的任何案件之　

事实，都是在诉讼之前发生的，在实践中是不可能再现和复制的，法　

院只有根据参与诉讼各方所提供的证据来推断以前发生的案件事实。　

法院最终认定的、并以此来适用法律的事实，是在那些经过法庭审理　

质证程序以后被确定为合法、有效、相互协调一致的证据基础上，推　

断出来的事实，在学理上称之为“法律事实”。因此，在实践中，法　

院愈来愈重视完善证据规则，坚持对证据的质证和直接言词原则，加　

强对证人举证的要求和法律保护。　

　　　　　　　以法律为准绳，要求法院正确地、全面地适用与案件有关的法　

律，对具体行政行为合法性作出裁判。根据行政诉讼法规定，“法律”　

不仅包括全国人民代表大会及其常委会制定的法律，还包括行政法　

规、地方性法规。当然，在实践中，法院通常也会参照规章，甚至考　

虑法律、法规和规章以外的其他规范性文件在案件中适用力。在需要　

规范的行政管理事项日益增多、法律和法规不能完全覆盖的情况下，　

法院的这种参照和考虑是难以避免的。但是，依循行政诉讼法立法精　

神，鉴于行政规章、非地方性法规制定主体的地方人大及其常委会和　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　173　

…　页面　174…

行政机关作出的其他规范性文件存在较多问题，法院应谨慎对待之。　

　　　　　　　3．合议、回避、公开审判和两审终审原则　

　　　　　　　行政诉讼法第6　条规定，“人民法院审理行政案件，依法实行合　

议、回避、公开审判和两审终审制度。”　

　　　　　　　在行政诉讼中，合议原则是绝对的，并不像民事诉讼那样有独　

任审判的例外。具体审理案件的合议庭，由3　个以上的审判员或者审　

判员和陪审员组成，以少数服从多数方式决定案件的裁判结果。　

　　　　　　　回避原则与公正审判联系在一起，只要审判人员、书记员、翻　

译人员、鉴定人或者勘验人，与正在审理的案件有利害关系或有其他　

关系可能影响公正审判时，回避制度就应适用之。当事人有权要求回　

避；审判人员和其他有关人员认为自己符合回避条件的，也应主动申　

请回避。　

　　　　　　　公开审判和法院独立行使审判权一样，也是宪法　（第125　条）　

确立的原则。根据行政诉讼法第45　条规定，法院审理行政案件，除　

涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定者外，一律公开进行。其中，　

　“法律”仅指全国人大及其常委会制定的法律。公开审判原则适用于　

整个审理过程和审判结论。　

　　　　　　　法院审理行政案件，同样适用两审终审制。　

　　　　　　　4．当事人诉讼法律地位平等原则　

　　　　　　　行政诉讼法第7　　条规定，“当事人在行政诉讼中的法律地位平　

等。”行政机关和行政相对人在行政管理过程中，在抽象意义上法律　

地位是平等的，但在权利义务的具体配置上存在着一种倾斜。即法律　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　174　

…　页面　175…

制度的安排往往赋予行政机关各种实现行政管理目标的手段，包括强　

制手段，而要求公民、法人或者其他组织，除法定的极少数情形以外，　

必须先行服从；若对行政行为不服，只能通过别的途径　（行政复议、　

行政诉讼等）来寻求争议的解决。在行政诉讼过程中，当事人法律地　

位平等也并不意味着诉讼权利义务的完全对应，而且，从行政诉讼法　

配置权利义务的情况看，存在着一种反向的倾斜。如行政机关只能作　

为被告而不可能成为原告、行政机关只能答辩而不能反诉、行政机关　

必须为具体行政行为合法性承担举证责任。　

　　　　　　　5．使用本民族语言文字进行诉讼原则　

　　　　　　　行政诉讼法第8　条对该原则作出了规定。各民族公民使用本民　

族语言、文字进行诉讼的权利，是任何人不得以任何理由予以限制的　

绝对权利，也是一项宪法权利（第134　条）。而且，在少数民族聚居　

或者多民族共同居住的地区，法院还要承担积极的义务，即法院应当　

用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书，应当为不通　

晓当地民族通用语言、文字的诉讼参与人提供翻译。　

　　　　　　　6．辩论原则　

　　　　　　　行政诉讼法第9　条规定，“当事人在行政诉讼中有权进行辩论。”　

当事人的辩论权利，也是不得以任何理由予以限制的基本的诉讼权　

利，且可以由其法定代理人或者委托代理人自由行使。辩论有口头和　

书面两种形式，在行政诉讼一审过程中，必须进行口头辩论，而在法　

院认为事实清楚、采取书面审理的二审过程中，辩论就转变为书面形　

式。辩论不仅有利于澄清事实、凸显争议点，有利于法院充分听取当　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　175　

…　页面　176…

事人在事实和法律问题上的各自立场、从而作出公正裁判，更为重要　

的是它体现了对当事人尊严利益的保护。　

　　　　　　　7．检察监督原则　

　　　　　　　检察院在刑事、民事和行政诉讼中承担法律监督职能，一般被　

认为具有宪法上的依据（第129　条，“中华人民共和国人民检察院是　

国家的法律监督机关”）。行政诉讼法第10　条对行政诉讼中检察监督　

原则予以了规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第　

64　条则进一步明确，“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判　

决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出　

抗诉。”《最高人民检察院关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规　

定》，则就检察院如何在行政诉讼中行使监督权、提起抗诉的问题提　

供了详细的规则。　

　　　　　　　三、行政诉讼特有的基本原则——具体行政行为合法性审查原　

则　

　　　　　　　行政诉讼法第5　条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政　

行为是否合法进行审查。”据此，行政法学界和实务界普遍认同，具　

体行政行为合法性审查是行政诉讼一项基本原则，并且是区别于刑　

事、民事诉讼的特有原则。这一原则包括以下两个层次上的要求：　

　　　　　　　1．法院只审查具体行政行为，而不审查抽象行政行为　

　　　　　　　这一要求，不仅在行政诉讼法第5　条中非常明确，而且，在行　

政诉讼法第12　条关于受案范围的规定中也进一步得到体现。该条排　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　176　

…　页面　177…

除法院受理公民、法人或者其他组织对“行政法规、规章或者行政机　

关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不服提起的诉讼。因　

此，法院审查的行政行为种类只限于具体行政行为。　

　　　　　　　行政诉讼法之所以作此规定，主要基于三个理由：（1）我国宪　

法组织法把对抽象行政行为的审查监督权，交由权力机关和行政机关　

系统本身行使；（2）抽象行政行为涉及政策问题，政策问题不宜由法　

院判断；（3）抽象行政行为涉及不特定相对人，有时甚至涉及到一个　

或几个地区乃至全国的公民，其争议不适于通过诉讼途径解决。但是，　

在过去，权力机关和行政机关对抽象行政行为的监督，只是原则性规　

定而缺乏实际操作的程序规则，也没有赋予个人、组织启动监督程序　

的权利。信赖和寄希望于这些监督机制，显然更多地是空谈。行政复　

议法（1999　年）、立法法（2000　年）尽管在一定程度上改变了这种状　

况，但依然存在较大问题。更何况，权力机关议事程序本身具有较大　

局限性，行政机关系统内的监督又因为涉嫌自家处理自家事务而不能　

给人以充分的信任。这些因素使得目前对抽象行政行为的监督非常不　

力，存在违法问题的抽象行政行为使得行政相对人经常处于无助状　

态，所以，在学界和实务界，已经有越来越多的人倾向于应该逐步把　

抽象行政行为纳入司法审查范围。　

　　　　　　　不过，在现行制度框架之内，对法院只审查具体行政行为、不　

审查抽象行政行为的原则的理解，还应注意两个方面。其一，99　　年　

司法解释第3　条规定，“行政诉讼法第十二条第　（二）项规定的　‘具　

有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的