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行政法与行政诉讼法讲义-第4部分
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于行政机关或行政组织术语之上。
当时，理论界虽然没有明确提出、但实际上隐含的一个假设是：
行政是国家职能和国家事务之一部分，是国家通过行政机关对经济、
政治、文化和社会生活进行管理的活动，即行政属于国家垄断的职能。
以行政机关或行政组织来概称行政管理主体，并由此展开对行政法上
其他问题的探讨，正是“公共行政属国家专有职能”假设的逻辑结果。
而且，在方法论上，学界一般以写实主义的手法，在解读当时行政组
织（包括国家工作人员）法律规范的基础上，着重介绍行政机关的性
质、体系、结构、类型、编制、工作原则、国家工作人员的具体管理
制度等方面的内容，并针对现实的机构改革、国家工作人员管理体制
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的改革，提出对组织法、编制法及公务员法的设计。这种与行政学研
究方法颇多雷同之处的写实介绍和组织规范设计，既脱胎于“行政机
关或者行政组织”视点，又与当时行政制度改革的重心落在组织建设
之上有一定关联。由此前提假设和方法，自然演绎出一种对错综复杂
的行政机关系统泼墨甚多的框架，后来行政法学者关怀的诸如哪些行
政机关可以独立在法律上承担责任、非行政机关组织是否有类似的法
律地位等问题，也就在有意无意中被排斥于框架之外。
但是，经过一段时间的探索，尤其是在讨论制定行政诉讼法的过
程中，学者们认识到，以“行政机关”或者“行政组织”作为贯穿于
行政法学研究的基本概念，存在以下缺陷：
1．与行政学研究的角度、方法和内容有重合之处，没有突出法
学研究的特性，过分关注行政组织的组织意义而失于行政组织的法律
人格意义。
2．无法描述或解释现实存在的享有公共行政管理职能的社会组
织，包括根据法律、法规授权的组织和接受行政机关委托行使行政管
理职权的组织。
3．行政机关既可能参与民事法律关系又可能参与行政法律关系
的事实，无法通过行政机关概念本身而得以表达，作为行政法规范对
象的、在行政法律关系中作为管理者的行政机关无法借此概念而凸
显。
4．行政机关内部管理机构或者派出机构，与有资格对外以自己
名义行使职权的行政机关无法得以区分。
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5．在解决行政诉讼被告资格的问题上，由于行政机关概念无法
涵盖那些独立行使公共管理职能、独立承担法律责任的社会组织，也
就容易使他们被排除在行政诉讼被告范畴之外。
正是基于对上述缺陷的认识，为了完成行政法学的专业化、使其
保持对行政学以及民法学的独立性，为了把实际行使公共管理职能的
非政府组织纳入行政法学研究框架之内，更是为了较为准确、全面地
定位行政诉讼被告，行政法学者转而诉诸由大陆法系国家引入的行政
主体概念，在研读和改造的基础上构建了我们现有的行政主体范畴。
虽然行政主体理论的主干内容在于界定行政主体的概念、特征、范围
和资格等，但“法律法规授权的组织”作为行政主体范畴之基本组成
部分，使得该理论推翻了“公共行政属国家专有职能”的假设，建立
了替代的假设：公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分
权。同时，由于行政主体这一具有法律人格意义的术语取代了行政机
关或行政组织术语，各类教材书在论及行政管理主体时也就摒弃了近
似于行政学的、着重于行政组织结构的传统写实方法，而是以法学辨
析方法对具有和不具有独立法律地位的行政机关或社会组织作区别
论述。
行政主体理论不仅弥补了以往行政法学研究的不足，而且被学者
们赋予其他的意义。一种较为普遍的观点是，行政主体概念的存在乃
（1）实现依法行政的需要；（2）确定行政诉讼被告的需要；（3）确
定行政行为效力的需要；（4）保持行政活动连续性、统一性的需要。
由此，行政主体理论又与行政法学上的其他理论形成有机结合。例如，
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关于公务员在外部行政管理法律关系中法律地位的阐述，一般认为公
务员不是独立的一方当事人，而是代表行政主体、以行政主体名义行
使权力，由此引发的外部法律责任也由行政主体承担。在论述行政行
为合法有效的要件时，一般将“行为主体应具备行政主体资格”作为
主体合法要件之一。而对行政诉讼被告资格的认定，也是建立在行政
主体理论基础之上。
三、行政主体的种类
一般认为，在我国，行政主体可以分为两大类：一是行政机关；
二是法律、法规授权的组织 （又称为“被授权的组织”）。
1．行政机关
在日常词汇运用中，行政机关泛指国家机关之中行使公共行政管
理职能的那一类机关，工商局、土地管理局、税务局也好，公安派出
所、街道办事处、地区行政公署也罢，在国人眼中似乎并无二致，都
是行政机关。与行政机关这一概念有着密切关联但又多少有点不同的
是“行政机构”，通常情况下，人们又习惯于将独立的行政单位称为
机关，而把机关内部的部门称为机构。但是，也有用机构统称所有行
政单位的情形，如“国务院机构改革”，或者把独立的行政机关以机
构称之的，如“国务院直属机构”（国家工商管理总局、海关总署等）。
所以，日常生活中机关和机构这两个概念的运用是较为含糊的，而在
行政法学上，强调对机关和机构的区分，以使我们的思维、表述、研
究更为清晰和有序。
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在法学上，行政机关是指具有法人资格，能够以自己名义行使行
政权，并承担由此而产生的法律责任的行政单位。其中，所谓具有法
人资格，即根据《民法通则》第37 条、第50 条的规定，该行政单位
（1）依法成立、（2）有必要的、独立的财产或者经费、（3）有自己
的名称、组织机构和场所、（4）能够独立承担法律责任。由此，在我
国，属于“行政机关”范畴的有：（中央层面）国务院、国务院各个
部委、国务院各个直属机构；（地方层面）地方各级人民政府 （包括
省、自治区、直辖市人民政府，自治州、地级市人民政府，县、自治
县、不设区的县级市、市辖区人民政府，以及乡、民族乡、镇人民政
府）、县级以上地方各级人民政府的职能部门、以及省级人民政府、
县级人民政府和区人民政府的派出机关（分别是地区行政公署、区公
所和街道办事处）。
行政机构则是指行政机关内部的或者派出的、一般对外不能以自
己名义发布决定和命令的单位，其行为的对外法律后果归属于其所属
的行政机关。任何行政机关都是为了完成一定的行政管理任务而设
的，在当代社会，行政管理任务的复杂性决定了在具体完成时需要进
行适当的分工，这种分工在行政组织上的体现，就是行政机关在内部
一般都分成若干部门。这些部门在通常情况下不得独自发文。它们由
于其所属行政机关的级别不同而有不同的行政级别，在称呼上表现为
室、科、处、司等。另外，在我国，还有一类行政机构是行政机关的
派出机构，如公安派出所、税务所、工商所等，统称为“派出机构”。
无论是内部机构还是派出机构，与行政机关不同，通常不被视为行政
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主体。但是，在特定情况下，若法律、法规给予其特别授权、使其在
一定范围内具备了独立行使行政权力的资格，那么，它们就成为行政
主体。不过，由此而获得行政主体资格的它们，依然不属于作为行政
主体之一种的“行政机关”范畴，而属于下面所说“法律、法规授权
的组织”范畴。
2．法律、法规授权的组织
就此概念的文义而言，非常明确，即法律、行政法规、地方性法
规授予行使行政权力的组织。其中，“法律”、“法规”都是在其最为
严格的意义上运用的，即法律是指全国人大或其常委会制定的规范性
文件，行政法规是指国务院制定的规范性文件，地方性法规是指省、
自治区、直辖市人大或其常委会、省、自治区人民政府所在地的市人
大或其常委会、国务院批准的较大市人大或其常委会、经济特区市人
大或其常委会制定的规范性文件。由于“法律法规授权的组织”与“行
政机关”同归行政主体范畴，又经常并列使用，故也可以称之为非行
政机关的组织。
非行政机关的组织，经法律、法规的特别授权，即可成为独立实
施公共行政管理职能的行政主体。在我国，此类组织主要包括：社会
团体（如《注册会计师法》授权注册会计师协会负责组织会计师资格
考试以及会计师登记注册）；事业单位 （如《教育法》授权学校颁发
毕业证书或者学位证书）；基层群众性自治组织 （如《村民委员会组
织法》授权村民委员会负责管理农村集体所有土地）；等等。
法律、法规授权的组织也不局限于非政府系列的组织，如上所述，
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还包括并非行政机关、但又属于政府系列的行政机构。例如，专门行
政机构 （专利复审委员会、商标评审委员会、医疗事故鉴定委员会、
计量检定机构）；职能部门的内部机构 （物价检查机构、消防监督机
构、交通警察队、港航监督机构）；职能部门的派出机构（审计署驻
各地办事处、公安派出所、税务所、工商所）。
四、对行政主体概念的挑战
行政法学界为促使行政法学专业化、为揭示社会组织承担公共行
政管理职能的现实、尤其为认定行政诉讼被告，借鉴大陆法系国家行
政法学相应概念，创设了我国自己的“行政主体”理论。然而，无论
是在单一制的法国、日本，还是在联邦制的德国，行政主体理论是建
立在宪法所确立的地方自治原则，以及具有宪政意义的公务分权——
国家和社会分权——运动基础上的。行政主体往往指向一个统治实体
或者具有独立管理地位的行政实体，而不是代表这些实体行使具体管
理职能的机关。例如，在德国，联邦和州都是作为一类行政主体，即
“国家”，联邦和州的行政机关都被认为是构成行政主体整体结构中
的某些单位，它们在一定范围内进行的活动，效力归属于行政主体（国
家）。尽管在一般情况下，以自己名义对外出现的既不是公务员也不
是行政主体，而是行政机关。除了国家以外，行政主体还有公法团体
（包括乡镇、县和国家创设的行业协会）、具有权利能力的公法设施、
具有权利能力的公法基金会、被授权的个人或私法人等。总之，大陆
法系的行政主体概念，旨在确定行政法上实体法主体资格，确定具有
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独立权利能力的行政管理实体，而不是为了认定行政诉讼被告。出于
方便行政相对人起诉的考虑，在西方许多国家，被告的认定都较为简
便。换言之，实体法主体资格和行政诉讼被告资格并不一定同一。
大陆法系行政主体概念的原生意义，并不见得一定要为我们所遵
循。而且，尽管分税制改革以及其他行政管理上的垂直体制，都说明
我国现实治理方式中存在中央和地方某种程度的“分权”，但是，由
于我国宪法没有明确认可中央和地方分权原则，也未确立真正意义的
分权制度，所以，即便我们照搬大陆法系行政主体概念也是没有现实
基础的。然而，我们必须承认，学理和实践的发展都对我国现有的行
政主体概念提出了挑战。
一方面，《国家赔偿法》（1994 年）在 《行政诉讼法》（1989 年）
颁布五年之后出台，学界在诠释《国家赔偿法》的时候普遍承认，独
立承担国家赔偿（包括行政赔偿、司法赔偿）责任的是国家，而具体
代表国家承担赔偿义务的则是赔偿义务机关。可是，若循此解释，岂
非国家是唯一能够独立承担行政法律责任的主体？这岂不是与当前
的行政主体概念存在逻辑上的矛盾？另一方面，《最高人民法院关于
执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称司
法解释）于1999 年通过，其中，根据第20 条第2、3 款以及第21 条
的规定，规章授权的组织也已经具备行政诉讼被告资格。新的司法解
释之所以放宽行政诉讼被告资格，把规章授权的组织纳入到行政诉讼
被告范畴之内，无非反映了法院希望由此便利行政相对人的诉讼。然
而，规章授权的组织作为行政诉讼被告，司法实践的这一新发展岂不
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