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行政法与行政诉讼法讲义-第4部分
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于行政机关或行政组织术语之上。
当时,理论界虽然没有明确提出、但实际上隐含的一个假设是:
行政是国家职能和国家事务之一部分,是国家通过行政机关对经济、
政治、文化和社会生活进行管理的活动,即行政属于国家垄断的职能。
以行政机关或行政组织来概称行政管理主体,并由此展开对行政法上
其他问题的探讨,正是“公共行政属国家专有职能”假设的逻辑结果。
而且,在方法论上,学界一般以写实主义的手法,在解读当时行政组
织(包括国家工作人员)法律规范的基础上,着重介绍行政机关的性
质、体系、结构、类型、编制、工作原则、国家工作人员的具体管理
制度等方面的内容,并针对现实的机构改革、国家工作人员管理体制
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的改革,提出对组织法、编制法及公务员法的设计。这种与行政学研
究方法颇多雷同之处的写实介绍和组织规范设计,既脱胎于“行政机
关或者行政组织”视点,又与当时行政制度改革的重心落在组织建设
之上有一定关联。由此前提假设和方法,自然演绎出一种对错综复杂
的行政机关系统泼墨甚多的框架,后来行政法学者关怀的诸如哪些行
政机关可以独立在法律上承担责任、非行政机关组织是否有类似的法
律地位等问题,也就在有意无意中被排斥于框架之外。
但是,经过一段时间的探索,尤其是在讨论制定行政诉讼法的过
程中,学者们认识到,以“行政机关”或者“行政组织”作为贯穿于
行政法学研究的基本概念,存在以下缺陷:
1.与行政学研究的角度、方法和内容有重合之处,没有突出法
学研究的特性,过分关注行政组织的组织意义而失于行政组织的法律
人格意义。
2.无法描述或解释现实存在的享有公共行政管理职能的社会组
织,包括根据法律、法规授权的组织和接受行政机关委托行使行政管
理职权的组织。
3.行政机关既可能参与民事法律关系又可能参与行政法律关系
的事实,无法通过行政机关概念本身而得以表达,作为行政法规范对
象的、在行政法律关系中作为管理者的行政机关无法借此概念而凸
显。
4.行政机关内部管理机构或者派出机构,与有资格对外以自己
名义行使职权的行政机关无法得以区分。
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5.在解决行政诉讼被告资格的问题上,由于行政机关概念无法
涵盖那些独立行使公共管理职能、独立承担法律责任的社会组织,也
就容易使他们被排除在行政诉讼被告范畴之外。
正是基于对上述缺陷的认识,为了完成行政法学的专业化、使其
保持对行政学以及民法学的独立性,为了把实际行使公共管理职能的
非政府组织纳入行政法学研究框架之内,更是为了较为准确、全面地
定位行政诉讼被告,行政法学者转而诉诸由大陆法系国家引入的行政
主体概念,在研读和改造的基础上构建了我们现有的行政主体范畴。
虽然行政主体理论的主干内容在于界定行政主体的概念、特征、范围
和资格等,但“法律法规授权的组织”作为行政主体范畴之基本组成
部分,使得该理论推翻了“公共行政属国家专有职能”的假设,建立
了替代的假设:公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分
权。同时,由于行政主体这一具有法律人格意义的术语取代了行政机
关或行政组织术语,各类教材书在论及行政管理主体时也就摒弃了近
似于行政学的、着重于行政组织结构的传统写实方法,而是以法学辨
析方法对具有和不具有独立法律地位的行政机关或社会组织作区别
论述。
行政主体理论不仅弥补了以往行政法学研究的不足,而且被学者
们赋予其他的意义。一种较为普遍的观点是,行政主体概念的存在乃
(1)实现依法行政的需要;(2)确定行政诉讼被告的需要;(3)确
定行政行为效力的需要;(4)保持行政活动连续性、统一性的需要。
由此,行政主体理论又与行政法学上的其他理论形成有机结合。例如,
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关于公务员在外部行政管理法律关系中法律地位的阐述,一般认为公
务员不是独立的一方当事人,而是代表行政主体、以行政主体名义行
使权力,由此引发的外部法律责任也由行政主体承担。在论述行政行
为合法有效的要件时,一般将“行为主体应具备行政主体资格”作为
主体合法要件之一。而对行政诉讼被告资格的认定,也是建立在行政
主体理论基础之上。
三、行政主体的种类
一般认为,在我国,行政主体可以分为两大类:一是行政机关;
二是法律、法规授权的组织 (又称为“被授权的组织”)。
1.行政机关
在日常词汇运用中,行政机关泛指国家机关之中行使公共行政管
理职能的那一类机关,工商局、土地管理局、税务局也好,公安派出
所、街道办事处、地区行政公署也罢,在国人眼中似乎并无二致,都
是行政机关。与行政机关这一概念有着密切关联但又多少有点不同的
是“行政机构”,通常情况下,人们又习惯于将独立的行政单位称为
机关,而把机关内部的部门称为机构。但是,也有用机构统称所有行
政单位的情形,如“国务院机构改革”,或者把独立的行政机关以机
构称之的,如“国务院直属机构”(国家工商管理总局、海关总署等)。
所以,日常生活中机关和机构这两个概念的运用是较为含糊的,而在
行政法学上,强调对机关和机构的区分,以使我们的思维、表述、研
究更为清晰和有序。
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在法学上,行政机关是指具有法人资格,能够以自己名义行使行
政权,并承担由此而产生的法律责任的行政单位。其中,所谓具有法
人资格,即根据《民法通则》第37 条、第50 条的规定,该行政单位
(1)依法成立、(2)有必要的、独立的财产或者经费、(3)有自己
的名称、组织机构和场所、(4)能够独立承担法律责任。由此,在我
国,属于“行政机关”范畴的有:(中央层面)国务院、国务院各个
部委、国务院各个直属机构;(地方层面)地方各级人民政府 (包括
省、自治区、直辖市人民政府,自治州、地级市人民政府,县、自治
县、不设区的县级市、市辖区人民政府,以及乡、民族乡、镇人民政
府)、县级以上地方各级人民政府的职能部门、以及省级人民政府、
县级人民政府和区人民政府的派出机关(分别是地区行政公署、区公
所和街道办事处)。
行政机构则是指行政机关内部的或者派出的、一般对外不能以自
己名义发布决定和命令的单位,其行为的对外法律后果归属于其所属
的行政机关。任何行政机关都是为了完成一定的行政管理任务而设
的,在当代社会,行政管理任务的复杂性决定了在具体完成时需要进
行适当的分工,这种分工在行政组织上的体现,就是行政机关在内部
一般都分成若干部门。这些部门在通常情况下不得独自发文。它们由
于其所属行政机关的级别不同而有不同的行政级别,在称呼上表现为
室、科、处、司等。另外,在我国,还有一类行政机构是行政机关的
派出机构,如公安派出所、税务所、工商所等,统称为“派出机构”。
无论是内部机构还是派出机构,与行政机关不同,通常不被视为行政
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主体。但是,在特定情况下,若法律、法规给予其特别授权、使其在
一定范围内具备了独立行使行政权力的资格,那么,它们就成为行政
主体。不过,由此而获得行政主体资格的它们,依然不属于作为行政
主体之一种的“行政机关”范畴,而属于下面所说“法律、法规授权
的组织”范畴。
2.法律、法规授权的组织
就此概念的文义而言,非常明确,即法律、行政法规、地方性法
规授予行使行政权力的组织。其中,“法律”、“法规”都是在其最为
严格的意义上运用的,即法律是指全国人大或其常委会制定的规范性
文件,行政法规是指国务院制定的规范性文件,地方性法规是指省、
自治区、直辖市人大或其常委会、省、自治区人民政府所在地的市人
大或其常委会、国务院批准的较大市人大或其常委会、经济特区市人
大或其常委会制定的规范性文件。由于“法律法规授权的组织”与“行
政机关”同归行政主体范畴,又经常并列使用,故也可以称之为非行
政机关的组织。
非行政机关的组织,经法律、法规的特别授权,即可成为独立实
施公共行政管理职能的行政主体。在我国,此类组织主要包括:社会
团体(如《注册会计师法》授权注册会计师协会负责组织会计师资格
考试以及会计师登记注册);事业单位 (如《教育法》授权学校颁发
毕业证书或者学位证书);基层群众性自治组织 (如《村民委员会组
织法》授权村民委员会负责管理农村集体所有土地);等等。
法律、法规授权的组织也不局限于非政府系列的组织,如上所述,
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还包括并非行政机关、但又属于政府系列的行政机构。例如,专门行
政机构 (专利复审委员会、商标评审委员会、医疗事故鉴定委员会、
计量检定机构);职能部门的内部机构 (物价检查机构、消防监督机
构、交通警察队、港航监督机构);职能部门的派出机构(审计署驻
各地办事处、公安派出所、税务所、工商所)。
四、对行政主体概念的挑战
行政法学界为促使行政法学专业化、为揭示社会组织承担公共行
政管理职能的现实、尤其为认定行政诉讼被告,借鉴大陆法系国家行
政法学相应概念,创设了我国自己的“行政主体”理论。然而,无论
是在单一制的法国、日本,还是在联邦制的德国,行政主体理论是建
立在宪法所确立的地方自治原则,以及具有宪政意义的公务分权——
国家和社会分权——运动基础上的。行政主体往往指向一个统治实体
或者具有独立管理地位的行政实体,而不是代表这些实体行使具体管
理职能的机关。例如,在德国,联邦和州都是作为一类行政主体,即
“国家”,联邦和州的行政机关都被认为是构成行政主体整体结构中
的某些单位,它们在一定范围内进行的活动,效力归属于行政主体(国
家)。尽管在一般情况下,以自己名义对外出现的既不是公务员也不
是行政主体,而是行政机关。除了国家以外,行政主体还有公法团体
(包括乡镇、县和国家创设的行业协会)、具有权利能力的公法设施、
具有权利能力的公法基金会、被授权的个人或私法人等。总之,大陆
法系的行政主体概念,旨在确定行政法上实体法主体资格,确定具有
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独立权利能力的行政管理实体,而不是为了认定行政诉讼被告。出于
方便行政相对人起诉的考虑,在西方许多国家,被告的认定都较为简
便。换言之,实体法主体资格和行政诉讼被告资格并不一定同一。
大陆法系行政主体概念的原生意义,并不见得一定要为我们所遵
循。而且,尽管分税制改革以及其他行政管理上的垂直体制,都说明
我国现实治理方式中存在中央和地方某种程度的“分权”,但是,由
于我国宪法没有明确认可中央和地方分权原则,也未确立真正意义的
分权制度,所以,即便我们照搬大陆法系行政主体概念也是没有现实
基础的。然而,我们必须承认,学理和实践的发展都对我国现有的行
政主体概念提出了挑战。
一方面,《国家赔偿法》(1994 年)在 《行政诉讼法》(1989 年)
颁布五年之后出台,学界在诠释《国家赔偿法》的时候普遍承认,独
立承担国家赔偿(包括行政赔偿、司法赔偿)责任的是国家,而具体
代表国家承担赔偿义务的则是赔偿义务机关。可是,若循此解释,岂
非国家是唯一能够独立承担行政法律责任的主体?这岂不是与当前
的行政主体概念存在逻辑上的矛盾?另一方面,《最高人民法院关于
执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称司
法解释)于1999 年通过,其中,根据第20 条第2、3 款以及第21 条
的规定,规章授权的组织也已经具备行政诉讼被告资格。新的司法解
释之所以放宽行政诉讼被告资格,把规章授权的组织纳入到行政诉讼
被告范畴之内,无非反映了法院希望由此便利行政相对人的诉讼。然
而,规章授权的组织作为行政诉讼被告,司法实践的这一新发展岂不
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