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申论及写作-第16部分
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更令人吃惊的是，接受调查的领导干部中，竟有27％的领导干部没有学过作为国家根本大法的《宪法》，这不能不说是令人堪忧的现象。
对法律知识的学习不深入，导致了一些领导干部对有些重要问题的理解存在严重偏差。例如，对于地方人大与地方政府的关系这样一个宪法常识问题，有1。6％的人回答不知道，有17。5％的人认为地方各级政府是地方各级党委的执行机关，有25％的人认为地方各级政府就是地方各级权力机关，回答的正确率仅有55。9％；当问及是否学习过《行政诉讼法》时，有49％的人作了肯定的回答，但能正确回答出〃在行政诉讼中主要应由被告行政机关承担举证责任〃这样一个重要的证据规则的人仅有15％。另外，不少领导干部对〃行政执法〃的内涵缺乏正确的认识：对〃检查〃、〃处罚〃这类限权或剥夺权利的行政行为认为是执法，而对为公民法人登记、发放抚恤金这类赋权的行为则有相当多的人不认为是行政执法。
3。在权威观念上，有67。3％的人认为，依法治国应树立宪法和法律的最高权威，这无疑是十分可喜的；但值得注意的是，被调查者也有8％选择了〃法律的权威不能大于人的权威，尤其不能大于最高领导人的权威〃这样一个人治论的观点。
在国家权力和公民权利的关系上，只有41。8％的人回答是公民权利产生国家权力，而42。6％的人回答是国家权利产生公民权利，另有15。6％的人回答〃不知道〃。可见〃中华人民共和国的一切权力属于人民〃的宪法原则，以及〃国家公务员手中的权力是人民通过法律授予的〃这样的法治观念在一些领导干部心目中还相当淡漠。有71。6％的被调查对象对〃依法治国〃的理解还仅仅停留在管理主义的水平，而对〃依法治吏是依法治国的核心问题〃采取认同态度的仅仅有25。9％。
4。调查对象中，许多人看到了我国法制建设的艰巨性，仅有3。6％的人认为我国的法治国家目标会很快实现，而86％的人则认为虽然能够实现，但很艰难。只有48。6％的人认为，我国现存的法律制度对国家稳定和社会发展发挥了很大的积极作用，另有46。6％的人认为，虽然发挥了积极作用，但执法现状并不如意。
对〃一个行政执法案件，在实践中是否能够以法定程序公正解决〃的问题，只有21。5％的被调查对象认为能够依照法定程序公证解决，其余近80％的被调查者选择了〃权压了法〃或〃钱了了法〃；有51。8％的人认为〃权力对公正执法的干扰最大〃。
但是，当问到〃您处理违法行为时，您的上司来电话说情，这时您首先想到的是什么〃这一问题时，表示〃能继续坚持依法办理〃的被调查者为66。1％，表示〃准备迎合领导意图或为了给领导一个面子，违心地打点折扣〃的被调查者也高达33。9％。这种情况说明，作为执法者的领导干部，虽然大多数具有依法办理的信念，但当遇到权势的压力或个人的利益、地方利益发生矛盾时，其执法的坚定性将大打折扣。
对当前执法现状的评价，基层干部显然要悲观得多。在依法办理的坚定性方面，干部级别越低，赞成并坚持依法办理的比例越低；在遇到权势的压力时，准备放弃法律原则迎合领导意图的比例却越高，在科局级干部中的比例竟高达41。1％。
三、申论要求
得分评卷人（一）请用不超过150字的篇幅，概括出给定资料所反映的主要问题。（20分）
得分评卷人（二）用不超过350字的篇幅提出解决给定资料所反映问题的方案。要有条理地说明，要体现针对性和可操作性。（30分）
（空格略）
得分评卷人（三）根据上述材料，自选某一角度，自拟题目，写一篇1000字左右的文章。要求联系实际，观点鲜明，条理清楚，语言流畅。（50分）
（空格略）
参考答案
1。【答案要点】〃问责风暴〃的兴起，对中国沿袭多年的官场文化和官本位观念产生巨大冲击。彰显了政治文明的进步，从实践的角度诠释了〃权为民所用，情为民所系，利为民所谋〃的深刻内涵。
2。【答案要点】〃官员问责〃制度呼唤干部制度改革、〃阳光行政〃及建立党政机关干部岗位职责规范。〃官员问责〃制度同样需要官员道德自觉。真正的〃问责〃，既来自于制度的硬规定，也来自民众与舆论的〃软〃压力，还来自于官员的自觉。如果仍然是〃组织安排〃，没有官员自身的道德自觉，这样的问责还仅仅是传统的〃组织处理〃，并不是人们期待的真正〃问责〃。只有建立在官员道德自觉基础上的〃官员问责〃制，才会依法行政。
对三级干部的法律知识、法律观念、依法办事能力的问卷调查表明，目前，相当数量的领导干部还远远不能适应依法治国和建设社会主义法治国家的要求。干部级别越低，法律素质越低；有三分之一的干部没有系统地学过《宪法》；有四分之三的干部不认同依法治国的核心是依法治吏；半数干部认为权力对公正执法影响最大。
2。【答案要点】首先，要加强对领导干部的法律素质教育，将法律教育纳入干部培训计划。其次，在干部的选拔、录用、任职、交流、升迁等过程中，将法律素质考核列入重要考核内容。第三，在每年的干部考评中，对不懂法和不依法办事的干部进行惩戒，连续两年出现问题的，由干部管理部门给予免职处理。
3。【参考例文】
〃问责风暴〃背后的制度四问
自卫生部部长张文康、北京市市长孟学农被免职以来；短短一年零两个月中；中石油集团、北京密云、吉林省吉林市、浙江海宁、湖南嘉禾、安徽阜阳等地的一大批实权官员，先后又因重大责任事故、恶性违法事件而〃下课〃或遭严厉处分。
舆论惊呼〃问责风暴〃正在中国政坛掀起。
在激赏新一届中央领导集体〃权为民所用〃、〃有权必有责，用权受监督〃的执政理念和问责力度之余，人们也意识到，欲使〃问责风暴〃得以延续，制度建构将是不二法门。
由此，以下四题就值得深思。
一、 问什么事的责？
综观一年来备受关注的几起问责事件，开县井喷、密云踩踏、吉林大火、海宁火灾等，均属重大安全责任事故。对此厉行问责，当然是相关官员〃咎由自取〃。但是，有心人不免要问，是不是一年来所有重大安全事故都被问责了呢？多次发生的煤矿坍塌、爆炸伤亡事故以及沉船事故，也不见有官员为此去职的报道。
除安全事故外，一年来被问责的还有集体滥用行政权力的嘉禾拆迁事件。但从近日嘉禾原县委书记周余武的反思报道看，他们违法拆迁的〃经验〃竟然是外出考察学来的，而考察地的县委书记不但没被告倒，还得到了升迁。阜阳奶粉事件则属于行政不作为。不过，导致国家彩票业、公证业信誉大损甚至严重影响政府形象的陕西体彩造假丑闻，是不是也存在高官失察责任呢？
仔细想来，出现上述情况的原因，似乎取决于事故或事件是否引起了中央高层的关注。正部级的卫生部长、北京市长、中石油集团老总被问责，这无疑是中央的权限，而派往密云、吉林、海宁、嘉禾、阜阳的调查组，又几乎都有国务院部委的身影，有的处分决定甚至直接上了国务院的会议。可以说，正是党中央、国务院对这些事故或事件的高度重视，才强力促成了〃问责风暴〃的生成。
由此可见，及早建立一套普遍、公开、细致的问责事由标准，方可使地方国家机关也能领会温总理打造〃责任政府〃的深意，进而在各地都达致〃有责必问〃。
二、 问哪个官员的责？
首先，正副职之间该问谁的责。党章规定，〃党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，做出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。〃这样看来，如果集体的决定本身就是错的，那究竟是问整个集体的责呢，还是只问〃班长〃的责？如问集体的责，又该怎么个问法呢？至于行政机关，依据宪法和相关法律，实行的是行政首长负责制。也就是说，各级政府乃至部、委、厅、局，均由相应的行政正职即〃一把手〃负责。副职不负责，怎么负责，宪法和法律并无明文规定。虽然行政副职也会根据内部分工有一定权责，但这个责任又该担到什么程度呢？
其次，不同层级的官员之间该问谁的责。一个地方出了该问责的事，到底是问到哪一级？历数一年来〃问责风暴〃中被处理的官员，党组织负责人的有之，行政机关负责人亦有之；正职的有之，副职的亦有之；只问一级的有之，连问两级甚至三级的亦有之。其中，〃下课〃的官员又以担任行政职务者居多。
责任人不清，问责的效果难免就打折扣。被问责官员甚至局外人就会以为只是〃背运〃。更令人担忧的是，问责机关的自由裁量权过大，势必留下某些官员为避问责而〃跑官〃的隐患，甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。
平心而论，在国家公务员发尚未引入政务类公务员也业务类公务员的区分之前，在党规党纪也未细致理清集体与个人的权责之前，明确党政之间、正副职之间、不同层级之间的责任，不能不说是一个棘手的难题。不过，就法理而论，免职意在对外承担政治责任，内部分工当可不论，所以〃下课〃官员应以正职为宜。
三、 由谁来问责？
根据越权无效的制度原理，问责机关须有相应的处分权限。虽说对官员问责的主体终究是人民，但具体到每一个官员的问责上，又必须条分缕析，各安其分，即党组织问其党员干部的责，政府问其有权处分的官员的责，人大问其任免的官员的责。
应该说，一年来的绝大多数问责决定都是合乎法纪的。不过，由于涉及官员种类参差，问责又追求迅速，有时难免所虑不周，特别是在对政府高官的免职问题上。
值得一提的是，引咎辞职正被越来越多的人视为〃问责〃的主要形式，更有诸多规章将其赫然归纳其中。不错，丢官对迷恋官位的人肯定是莫大的损失，但从法纪规定的规则程度看，引咎辞职甚至还不如警告严重，因为它根本就不是一种处分，而只是官员出于道义和责任而做出的一种〃自问〃的高姿态。那种以权力逼使官员引咎辞职的做法，无疑意味着强迫官员自证其罪。因此，引咎辞职只能作为公务员文化建设的一环，而不能搞成制度建设。
对政府高官而言，严格意义上的问责就是罢免和弹劾了。而最师出有名的问责机关，就是有权选任并罢免他们的人大。有论者指出，湖南省七届人大二次会议上，177名代表提出罢免副省长杨汇泉的议案并最终获得全会表决通过的案例，才是真正的、宪政意义上的问责。
但在时下的〃问责风暴〃中，人大作为最高权力机关，多少有点〃大音希声〃了。既然宪法和法律已经明确规定人大有质询、特定问题调查、罢免的权限，而人大又未能善用这些监督手段启动对政府高官的问责，这不能不说是〃风暴〃中的一个遗憾。
四、 以什么程序问责？
正当程序是任何一项健全的制度所必备的要素，正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。一年来的问责之所以被称作〃风暴〃，除喻其严厉、果敢之外，恐怕还在一个侧面说明，问责在程序设置上尚需完善。
此外，给问责双方充分、平等的发表意见的机会，更是程序得以正当的基本根据。而且在程序运行中，应当更多地关注被问责官员的权利，给他们开辟更有效的权利救济渠道，因为，此时的官员已沦为〃千夫所指〃，从强者衰变为弱者。程序对待他们，决不能用〃谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子〃的以其人之道还治其人之身。如此，他们才会对结局心服口服，才会对制度产生由衷敬畏，也才使他们对依法行政产生清晰的概念。
所以，党组织问责党员时，应严格依照《中国共产党章程》规定：〃处分决定所依据的事实材料和处分决定必须同本人见面，听取本人说明情况和申辩。如果本人对处分决定不服，可以提出申诉，有关党组织必须负责处理或者迅速转递，不得扣压。〃
至于人大问责政府官员的程序，宪法和法律的现行规定已初具框架。如人大常委会如何成立对重大责任事故、恶性违法实践等的特定问题调查委员会，罢免案如何提出与审议，被提出罢免的人员如何申辩，等等。待人大监督法出台后，相信问责程序会更为完善、精致。
以上四个问题，第一、第二关乎问责制的客体，第三关乎问责制的主体，第四则关乎连接主客体的程序。只要制度制定者能从每一个侧面展示问责制的细节之美，问责就能尽快摆脱既有管理模式的惯性，由权力型过渡到制度型，进而在中国政坛培育出新型的问责文化，甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。
（郭光东。南方周末，2004，7。8）
领导干部在我国的各个方面都处于领导地位，其法律素质的状况直接影响着我国法制建设的进程。江泽民同志曾在讲话中指出：学习和掌握必要的法律知识，努力提高各级领导运用法律手段管理经济、管理社会的本领，这是新时期党对各级领导干部的基本要求。可见，领导干部具备应有的法律素质对于我国的现代化建设进程，尤其是法制建设的进程起着重要的作用。领导干部除了应当具备一般群众和国家普通公职人员的法律素质，还要具备与
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