轮到美国改革了-第5部分

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两个典型概念的重提

前文所述的政府不干涉主义和政府与企业共同管理主义这两种相反的典
型概念也提供了一种研究政府结构的方法：权力从何而来？如何使用？由谁
使用？实行共同管理的国家具有制订计划与远景规划的职能，倾向于国家权
力大、一贯而且集中。行政机构比立法机构重要，苔荤着社会精英，博得企
业界和一般公众的尊共同管理体制的特点是有几个强有力的政党，由一党或
数党的联盟在长期掌权。这方面的实例有：第二次世界大战后，德国由不同
的党派联盟掌政、在日本是自由民主党当政。在韩国、中国的台湾和新加坡
一直是较为专制的变相一党专政。这样，实行政府与企业共同管理的政府，
结构和压倒一切的任务是一致的。这就是说，以意见一致为后盾，制定国家
发展的一贯战略。


当然，在有些实行共同管理的国家，上述特点不明显。墨西哥长期以来
实行强力的一党统治，政府官员却不像日本和瑞典那样，受到尊重。因此达
成共识的能力较弱。在共同管理制度中，当体制内一个部件成为薄弱环节，
整个体制就会失去平衡，受到削弱。

当然，在有些实行共同管理的国家，上述特点不明显。墨西哥长期以来
实行强力的一党统治，政府官员却不像日本和瑞典那样，受到尊重。因此达
成共识的能力较弱。在共同管理制度中，当体制内一个部件成为薄弱环节，
整个体制就会失去平衡，受到削弱。
如　
18
世纪　
80年代联邦文件　
51号说到需要拟定对政府权力的种种控制，“使得人
们的私人利益都可以成为公众权利的哨兵。”塞缪尔·亨廷顿同意这个看法，
他写道，“美国信条具有反对政府的固有性质，政府强，是非法的；政府弱，
是合法的。”中央情报局局长威廉·凯西和奥利弗·诺斯中校　
80年代初背着
公众自行其是，只不过是许多例证中的一个，表明行政机构对美国信条再也
忍受不住了。

实行共同管理的政府结构，脱胎于封建主义习俗，“等级”层次，治人
者与治于人者的义务是清楚的，也是被普遍接受的。与政府不干涉主义相关
的政府结构，要末是从封建结构演化而来的，受过封建影响；要末便是从基
本上未受过旧方式污染的土壤中新生长出来的。美国是世界上最少封建传统
的国家，政府不干涉主义及其组织结构也就最纯粹。这并不是说，美国的实
践从未离开过理想；事实上，离开理想的情况还是屡见不鲜的，危机时期尤
其如此。例如在经济大衰退时期，全国工业复兴总署便曾改变政府机构，以
便同大企业携手合作，制订出工业计划。但是全国工业复兴总署不久便夭折
在高等法院手里，此事提醒许多人：在美国是不能冒这种险的。

在美国，背离政府不干涉主义模式是可疑的、非法的，十有八九是要失
败的。这种背离，在观念与实践之间产生了一个“合法性差距”（参阅表　
1—1）。结果是权威动摇了，美国社会面临两种抉择：把出轨机构纳入正轨，
怎么说就怎么干；或是注入一种新观念，怎么干就怎么说教。无论怎样解决
问题，合法性差距还会使政府和企业的决策人员产生矛盾心理。美国政府
1987年和　
1988年抓提高关键性工业，尤其是半导体、超导体和生物技术等
工业的对外竞争能力上，紧一阵、松一阵，就是一个例证。

表。。　1—1　合法性差距




由瑞典传统产生的、占支配地位的价值观念鼓励个人服从政府意愿，鼓
励领导人在划定人民行动轨道时应该有自信。从美国的传统中产生出的价值
观念则鼓励自行其是，不向统治者的愿望低头。正是这种不同，使美国政府
在健康、安全等问题的管理规则上比瑞典更难于在政府与企业之间求得共
识。凯尔曼进一步解释道：当代的瑞典社会和欧洲许多国家的社会一样，是
从统治者与被统治者间尖锐地对立的历史中产生出来的。瑞典文中的“高层”
一词是对处于社会顶层的人的全称。在底层的人眼中，这些人全都一个样。。
把这个同译过来，便是“在我们上面的人”，包括生来就统治别人的国王、
贵族和主教。

虽然现代瑞典的政府结构是民主的，高层这一因素仍然可以从公民对政
府的尊重中看出来。这种尊重和日本人对领导大藏省或通产省的年轻“优等
生尖子”的尊重没有什么不同。瑞典诗人有一句话刻在乌普萨拉大学入口处：
“自由思想诚伟大，正确思想价更高。”这句话在日本和瑞典都得到共鸣。
但这类话在美国却找不到。在美国，个人权利重于国家权利，已经深入人心，
根深蒂固了。

强国与弱国

在日本和瑞典，强有力的政府是和道德联系着的。在美国，正像亨廷顿
指出的那样，这种看法如果不是公开的罪恶迹象的话，至少也是引起人怀疑
的。其它国家则介于这两个极端之间。

不能简单他说，实行政府与企业共同管理的政府就是强的，实行政府不
干涉主义的政府就是弱的。事实是显然并非如此。例如，没有人会认为黎巴
嫩实行共同管理的政府是强有力的。我们必须进一步找出构成强与弱的特
点。

一个政府算是强的，假如能够：（1）求得社会共识，足以制订出作为社


会整体的各项目标，促其实现；（2）改变重要的集团如企业的行为，以推行
政策；以及（3）改变社会结构，如所有权性质、工业集中程度和某些特定部
门的重要性等，以实现各项目标。

会整体的各项目标，促其实现；（2）改变重要的集团如企业的行为，以推行
政策；以及（3）改变社会结构，如所有权性质、工业集中程度和某些特定部
门的重要性等，以实现各项目标。
到　
1万人，完成的工作量却同规模比它大的美国商业部以
及美国贸易代表办公室和小企业总署加起来做的一样多。到了今天，虽然通
产省的影响仍旧不容否认，但在日本政府中力量最大的可能要数大藏省了，
东京大学毕业的尖子学生趋之若鹜。

下面是从《经济学家》中摘引出如此描绘大藏省里清一色日本男子汉的
工作一段文字：日本权势最大的经济政策制定者不是一位政界人物，而是一
名公仆——大藏省里最有成就的上层官员。

把对政策争论当成政治上不偏不倚的技术或学术问题，正符合日本人对
和谐与一致的追求；对这帮名牌大学的尖子毕业生组成的经济官员更称心如
意。在日本中央政府里大藏省负责理财，合情合理，权力很大，筹集政府款
项，决定用途。政府任何部门对政策的动议，不论大小，都要得到大藏省的
点头，才通得过。

掌舵之手

在日本内部，人们常把大藏省的任务比做村里的族长，负责安排一年一
度的收成，以最有利于全村的办法分摊。这样做，社会秩序和凝聚力便得以
保持。这种理解赋予大藏省的权威远远超过了它的法律责任，使得大藏省的
指导凭自己的本事成为一个执行政策的工具。领导方法是由一个非正式的网
络作渠道，向各财政机构发出指示。

但这一过程并不那么简单，实情决非如此。有三种因素增加了事情的复
杂性：

一、内部机构。大藏省由不同部门组成，各部门为扩大影响，得到更多
物力财力，而展开竞争。。

二、同别的省之间的关系。大藏省要和所有的省以及官方机构打交
道，。。这些省和机构各有各的经济部门。有些部门有时要争夺大藏省在制
订经济政策上的部分权力。例如通产省制订工业政策，控制着一些制订经济
政策的机构，如进出口银行和日本兴业银行，还管一些有关外汇兑换的事。。

三、和国会的关系。政府官员的地位按长期惯例高于政界人物（大藏省
设于　
1870年，比成立内阁要早。）只是在近年，钟摆才开始摆向国会。

即使是大藏省，也不能推行政界人士普遍反对的政策。例如从本世纪　
70
年代后期开始，大藏省一直打算征收一种新的间接税，但迄今未果。今年年
初，一项原定的营业税又被否决掉了。由于种种原因，这项政府遭到许多人
反对，包括朝野政党头面人物。这一来，这项政策自然胎死腹中了。

然而大藏省这次税收改革泡汤，这是罕见的例外。还有许多其他体制上


的原因使政界人士很少对官员的权威提出异议。自由民主党的领袖和大藏省
的高级官员大多属于受过高等教育的同一精英阶层，有共同见解。

的原因使政界人士很少对官员的权威提出异议。自由民主党的领袖和大藏省
的高级官员大多属于受过高等教育的同一精英阶层，有共同见解。
约　
40位国会议员是前
大藏省官员，尽管他们分属不同政党的不同派别，但在经济政策问题上却起
着相当一个秘密组织或小集团的作用。

德国。我们看到日本政府是个各省相互有关系的机构与企业界也有密切
联系，由资深公仆治理。这些公仆在　
50岁左右下到各公司去。因而政府这一
机构的权力和影响都超过了国会。从现实的意义上看，企业总的来说是政府
的一部分，甚至还是起支配作用的一部分。德国的情况也大体如此。彼得·凯
曾斯坦指出，“由于利益集团和各部官员之间直接合作，国会的作用多少有
点黯然失色了。”利益集团包括国家的大银行，它们是德国体制的（橄榄球
队的）“四分卫（进攻时指挥本队的选手）”，它们在在决策点上无所不在，
受委托持有全部私有股份的　
85％，是一些预警系统，能在德国企业中辨认出
薄弱环节，必要时还可以组织救援行动。利益集团还包括无数组织严密、力
量雄厚的德国企业主联合会，近似日本的联合会，和各级官员亲密无间。在
德国和月本，劳工组织也都很有势力，政府决策机关都很能代表他们的意见。
这两个国家的企业在治理国家方面，势力强大。有位观察家对日、德、两国
使用了“非国家统治经济的共同管理主义”一词。

在这两个国家里，处于国家权力制高点的，是些经过精心挑选、受到普
遍尊敬的个人。“这样，国家便赋予某一特定阶级的人以一种组织和控制政
局的机制，他人是不染指的。”这不是说政府的政策就必然反映这个集团的
狭隘利益，而是这个集团可以确定国家的利益所在，会获得举国共识，对此
比较自信。

德国政府结构在一个重要方面有别于日本，即行政权较分散。政策制定
过程往往充满着三个主要对手，即波恩联邦政府、各州政府和独立的中央银
行间的互相斗争。联邦预算不到公共支出总额的一半。联邦政府和各地区通
过各种咨询团体协调政策，但波恩控制德国的能力要视与各州政府协调的情
况而定。而各州则通过在波恩议会中的　
45个州议会议员体现自己的势力。各
州在有关他们的利益问题（如税收）上有否决权。中央银行也享有控制权，
在货币政策上独享权威，又是防止通货膨胀的主要堡垒，德国人最害怕的是
通货膨胀。

法国。法国政府组织结构中的主要人物是些受人尊敬、相对自主、豪放
不拘，有时迹近专横跋扈的官员。这些组织结构可能是举世最复杂的混合物
了，政府不干涉主义与共同管理主义两者兼备。哈佛商学院的贾尼丝·麦考
密克发现，法国这两类典型概念各有两种意识形态变体，她分别称之为自由


主义和雅各宾主义、专制主义和社会民主主义。但所有党派全都信奉让一雅
克·卢梭的学说，认为政府是“共同意志的反映”。卢梭力主“共同意志高
于任何企业或个人的利益。”直到　
80年代初之前，这一共同意志洋溢着保护
法国不受外部世界污染的强烈希望。近来，现实影响到法国的共同意志，认
识到只有先具备在世界经济中具有竞争能力这一前提条件，才谈得上其他一
切。这样一来，国家便成了企业的伙伴。

加州大学伯克利分校的约翰·齐斯曼把法国国家看作是“一个迹近抽象
的概念，。。是社会一元化权威”，原历代国王用来驾驭桀做不驯的贵族的
行政官员，作为一个集合体的权力机构，沿袭至今。这个机构超然于利益集
团之外，由“大人物集团”管理；这个大人物集团由从两所高等学府，即国
立行政学院和综合工科学院毕业的高材生组成。”处于这个权力体系中心的
是财政部国库管理处，不止一位高级官员称之为神庙中的圣殿，圣堂中的圣
堂。”这里集中控制着资本市场、信贷分配、公营企业的财务方针和对私营
公司的贷款。法国国家通过三种方式实行控制。第一是国家直接采取行动，
齐斯曼称作亲自动手干。第二是鼓动别人去干。第三是谁爱干就干，亦即传
统的自由放任主义。法国政府三管齐下，发展电子、计算机和电信等未来工
业。80年代中期，按照将国内经济的管理与国际经济结为一体的需要，形成
了法国政府的任务和结构。

英国和美国。凯曾斯但在根据任务将国家分类时提出：日本、德国和法
国与英、美是类型大不相同的国家。日、德、法等国为了达到既定目的，对
特定的经济部门和私人公司不同程度地采用数量繁多、相当锋利的政策工
具。而英、美则是政府不干涉主义的产物，依赖的政策工具为数有限，比较
迟钝，影响的是整个经济，而不是特定的部门或公司。例如，从第二次世界
大战末期到　
60年代初，英国政府制订政策的人员“在制定涉及投资、工资、
劳动条件、劳资关系等一系列政策方面，尽量缩小政府的作用，力求把政府
经济政策工具的实施范围限制在与全球性机制有关联的方面，如财政金融政
策。这样一来，就会把行政决定权压缩到最小限度。人们曾经普遍认为，政
府经济政策只是从全球角度看才起作用，应该尽可能简单明了，无须动脑筋，