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第二次世界大战战史-第672部分
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欧洲大陆大多数地区的工业生产水平大大降低。解放初期，工业生产降到了最低点，法国、比利时、荷兰、希腊、波兰和南斯拉夫等国的工业生产下降到不及战前水平的五分之一。到1945年夏天稍有恢复，法国的指数为四十四，比利时的指数为三十三，然而困难仍然是严重的。
阻碍工业生产的主要因素是缺少煤、机器和运输工具，劳动者流落四方，体力虚弱和缺乏训练。在许多情况下也感到原材料缺乏，有时是因物资普遍缺少，如木材与皮革等；有时是因外汇困难或是运输中断。
煤的缺乏具有非常重大的影响。欧洲大陆上（苏联除外）1945年7月的煤产量仅为战前的百分之四十二。煤矿业所受战争的影响总的说来并不下于工业，缺乏人力与运输工具，此外煤矿业的维修工作严重地跟不上，又缺少机器与设备来弥补战时的破坏和进行必要的更新。
英国所遭遇的困难在某些方面不同于欧洲大陆其他国家，但困难同样是严重的。英国受战争的直接破坏也是严重的，但比法国、荷兰或德国为轻。然而由于英国把国家的整个经济生活集中于持续六年的战争方面，所以几个世纪积累起来的财富已消耗殆尽，而巧妙地得到平衡的经济结构也遭到了破坏，这个经济结构不但依靠出口，而且也依靠国外投资的收入以及商业、金融和航运业的收入来平衡大量的粮食和原料进口。
根据租借法从美国获得的物资供应，对维持作战力量是一项不可或缺的贡献。然而供应这些物资的目的与效果是增加受援国的作战力量，而不是放松其利用自身资源的努力。当租借法于1941年3月通过时，美国尚处于和平时期。当时要求国会赞成向交战国提供物资援助这一方针，要防止政治上的批评是不容易的，因此，美国政府认为在号召美国纳税人提供援助之前，有必要说明英国自身的资源利用已到了山穷水尽的地步。
英国的出口贸易被无情地牺牲了。从出口工业方面转移到军事任务的人力、原料与生产设备达到了最大限度。1944年，出口数量已下降到1938年水平的百分之三十一。削减某些进口是可能的，但是必不可少的粮食与原料以及军火与军事装备的进口则必须获得供应。这一差额是由美国租借法和加拿大互助协定提供的援助来弥补的。
压缩出口只不过是将生产资源普遍转移到军事任务的一个方面而已。此外，不仅通过征收重税，而且还通过直接限制民用物资的供应，来压缩消费。通过控制颁发工程许可证、管制物资与限制发行新的有价证券等等措施，使非军事的资本支出缩减到了绝无仅有的地步。不仅是设备的改进与扩充受到禁止，而且必要的维修与更新也被拖延下来，达到了灾难的程度。
英国除了由于战争破坏和由于忽视设备维修与更新而招致的贫困之外，它的国外资产也遭到严重损失。英国人持有的以上市的有价证券形式表示的外国投资，被政府征用并在美国、加拿大和其他自治领及印度出售，其数额达到十一亿一千八百万英镑。国外举债（主要贷自美国和加拿大）达到三亿零三百万英镑。英国向英镑区以及其他地区和一些国家获得物资供应，价款以英镑结付，这些国家接受的这笔英镑款项在战时条件下是无法动用的，因此给英国带来了一笔巨额的短期英镑债务，这笔英镑债务在1945年6月达到三十三亿五千五百万英镑，后来又上升到三十七亿英镑（1946年12月），而当1939年大战爆发时，英国相应的净债务（短期英镑债务）仅为四亿七千六百万英镑。事实是，英国已从世界上最大的债权国变成世界上最大的债务国了。
而且，战争的直接破坏在另一方面又严重损害了英国的无形出口收入。敌人的军事行动使它的商船总吨位损失了一半以上。一部分损失通过新造与获得的船只而得到补偿，但是当战争结束时，英国商船队的吨位不及战争开始时的四分之三。
因此，英国用来进口必不可少的粮食与原料的支付手段严重地减少了，这一缺口是通过从美国获得的租借物资弥补的。但是因为日本出乎意料地突然投降，租借法也就突然停止执行了。1945年8月21日，经杜鲁门的许可，美国通知接受租借物资的各国政府说，租借法立刻停止执行。积存的物资或者已在输送中的物资将通过会谈解决，这就是说对所有这些物资必须付款了，美国对外经济管理局长利奥·克劳利宣布说，为了支付这些物资的货款，可以从美国获得三十年为期的贷款，利率为二点三七五厘。这就是说，或者按照固定年息四点七五厘计算，或者分期等额偿还本金，一开始年息应为五点七一厘。英国经济由此而受到的打击，通过1945年12月6日英美两国缔结的贷款协定，只是部分地得到了补偿。
丘吉尔首相于1945年8月24日在下院宣布，他已接到了美国对外经济管理局长的邀请，“立即开始会谈，以本着最能增进相互间利益的方式来解决问题”，为此要派英国驻美大使哈利法克斯勋爵（他当时在英国）偕同凯恩斯勋爵及其他人士前往华盛顿。
凯恩斯于9月12日在美国举行的记者招待会上谈了他访美的背景。他说，英国在过去一段时期内一直想派一个代表团到华盛顿“讨论在彼此有利的基础上结束租借协定和逆租借协定，并讨论随后的财务和其他方面的安排，从而度过正常贸易条件重新建立之前的过渡时期”。在几个月前，当时估计对日作战的时间要延续到1945年底之后，乃决定9月份为开始会谈的适宜时间。日本的突然崩溃打乱了这一时间表。但是英国政府“并没有理由期望租借法在战事结束之后相当长的时期内继续执行，也没有理由期望租借法除了用于战事结束阶段的支出外，还可以用于其他任何支出”。
接着举行的谈判持续了将近三个月，于12月6日达成协议。规定的贷款额是四十四亿美元（其中六亿五千万美元用于支付战后剩余的租借物资）。
凯恩斯在上院发言支持这一协定（1945年12月18日），他承认本来想从美国获得一笔无偿赠款。然而根据这一协定而获得的贷款较之按一般商业条件所获得的贷款实际上远为优惠。利率是二厘。直到1951年才开始还本付息，而偿还期长达五十年，每年的偿还额仅为本金总额的百分之三点一八。任何一年，如果英国的出口能力不足以获得相当于1936…1938年期间的年平均进口额，从而使英国政府感到外汇与储备状况欠佳，需要停止付息，它就可以不付利息，不光是延期付息。
在缔结贷款协定的同时，英国同意支持美国提出的关于“提请国际贸易与就业委员会议考虑的一些建议”，其中包括罗斯福政府掌权之始就遵循的自由化政策。1933…1944年期间担任国务卿的科德尔·赫尔长期以来就赞成民主党所一贯主张的低关税政策。由于民主党党内存在着不同的利益集团，这一政策过去却经常受到刁难，因此罗斯福政府于1934年使国会通过了贸易协定法，授权总统同外国缔结贸易协定，并规定如果关税的变动不超过百分之五十，则这种协定就无须获得参议院的事后批准。又规定最惠国的待遇可以适用于不对美国实施贸易歧视的一切国家，换句话说，对任何一国的某种产品降低关税将适用于从一切不实施歧视政策的国家所进口的同类产品。英国在其自由贸易的极盛时期首创了类似的政策，它在1860年同法国缔结的科布顿条约，就包含了最惠国的条款。
但是在实施最惠国待遇这一原则时却遇到了阻碍。二十世纪三十年代全世界受到空前严重的贸易萧条的打击。世界物价暴跌使任何国家的出口贸易都无利可图。许多国家并不甘心忍受通货紧缩所引起的苦难，也不甘心让它们货币单位的汇价下跌，乃乞灵于进口限制与外汇管制。对任何产品进口实行数量限制，产生了在各个进口来源国之间分配所规定的进口额的问题，从而为在各国之间实行歧视政策，开了方便之门，而最惠国条款对此却无法加以防卫。
实行歧视政策给美国带来了严重困难。一个国家如果是出现国际收支赤字的弱国，则无须对它实行歧视政策，因为为偿付来自该国进口产品的支付手段是绰绰有余的。歧视政策总是针对享有国际收支盈余的强国，其中众目昭彰的就有1934年实行美元贬值后的美国。因此，谋求普遍放弃引起这种歧视待遇的各种措施就成为美国商业政策的最高目标。
1942年2月23日缔结的英美互助协定（租借法“总协定”）第七条就是这一政策的体现。作为补偿租借物资供应的一个方面，受惠国保证“取消国际商业中一切形式的歧视政策，并且降低关税和消除其他贸易壁垒”。
美国政府要求英国支持的、与1945年12月6日贷款协定有关的建议，就是上述第七条的进一步阐述。其中规定将成立一个国际贸易组织来“促进国际商业合作”，特别要“促进国内和国际行动以扩大商品的生产、交换与消费，降低关税，消除其他贸易壁垒以及取消国际商业中一切形式的歧视待遇”。
提出的建议特别针对以下两种形式的歧视得遇：一是诸如英联邦和英国所通行的特惠关税，二是通过分配进口限额所实施的歧视。要英国政府同意放弃英帝国的特惠关税，在政治上是不可能的。丘吉尔在同意互助协定第七条时，得到罗斯福的保证，即英国“在放弃帝国的特惠关税方面，就象美国在取消它的高关税方面一样，不承担义务”。
然而，1945年12月的建议的确明确地规定：“作为废除特惠关税过程中的第一步”，特惠关税不应当再扩大而在有些情况下应予以缩小或消除。这些建议使英国政府稍为明确地表示，原则上支持逐步降低特惠关税直至取消。但是英国政府所表示的同意只限于宣布：
英国政府完全同意这些建议中的一切重要之点，同意在此基础上进行国际讨论，并且在考虑到其他国家所表示的意见的情况下，愿和美国政府一道竭尽全力使这些讨论获得圆满结果。
毫无疑问，美国所关切的是英国从自治领与殖民地所获得的特惠而不是英国所给予它们的特惠。英国之所以执行这样的政策，不仅是出于帝国的感情，而且也出于想保有大大有助于恢复英国出口贸易的有利条件。
英国政府所承担的义务的性质和范围并不是非常清楚地表明出来的。不言而喻，美国政府在拟议的会谈中将走在前面，而英国人则将予以支持，即使根据英国的利益感到有理由加以反对时也不予反对。但是他们不必采取主动，也不必敦促业经阐明的原则付诸实施。“您不该杀人，但也无须爱管闲事地去帮人求生嘛。”
美国的建议要求在进出口方面“普遍废除数量限制”，但是允许有重要的例外。英国政府对未来的国际收支平衡感到担心，不愿放弃重要的限制。然而例外的范围不仅包括战后过渡时期所实行的限制，而且也包括在任何时期为了维护国际收支平衡而可能需要实行的限制。虽说在实施这些限制时应一视同仁，然而这并不能防止一国“利用不能兑换的通货去购买所需要的进口货”。
如果外国拥有一个国家的通货，而其使用只限于购买该国的产品，那么这一通货就是“不能兑换”的通货。这种通货之所以称之谓不能兑换的通货，就因为它不能兑换成其他国家的通货，不能用来购买其他国家的产品。
英国的外汇管制就是利用这一办法来冻结非英镑区所持有的英镑。美国所持有的英镑可以兑换成美元，但这是一个例外；在其他情况下，居住在英镑区以外的人所蓄积的英镑，只能用于购买英镑区的产品。同英镑区往来而发生国际收支顺差的所有国家因此往往要从英镑区进口产品。由此而造成了对于从别的国家进口产品的歧视待遇，而这正是美国的政策所要防止的。
在1945年12月6日的英美贷款协定中加进了第八条（ii）和第十条（ii），规定在协定生效后一年内，英国将放弃下述措施：凡是可用于国际收支的经常项目下收支的英镑余额应能“自由动用，用于任何通货区的经常性交易，不得有所歧视”。这一点不适用于由于英国的战时开支而累积起来的英镑余额，但是贷款协定认为英国已准备作出安排以便早日解决这些英镑余额问题。
在缔结贷款协定的同时，英国政府答应遵守1944年7月的布雷顿森林协议，成立国际货币基金组织和国际复兴开发银行。由于要遵守成立国际货币基金组织的协议，又再次涉及货币兑换问题。国际货币基金组织的协议条款禁止“对经常性国际交易的支付和资金转移加以限制”，但是因为已对“战后过渡时期”作出了有利的例外安排，所以这一条款并未添加额外的限制。凡申请加入基金组织的国家，必须为它的货币单位确定一个黄金平价，从而定出该国货币对美元和其他货币单位的汇率，并且只有在该国国际收支出现严重不平衡的情况下才能变动这一平价。平价的变动连同以前的变动在内（不管是提高或是降低），如果超过原先平价的百分之十，则必须征得国际货币基金组织的同意。
要英国政府承担的各种义务，其整个作用就在于限制英国不得自由采取任何旨在维护国际收支平衡的措施。特别是，虽然这些义务并不妨碍英国维持对进口的限制和对资本转移的管制，但是英国在采取这些措施时，不能歧视对那些国家（即英国对其货币有特殊需求的国家），特别是对美国的支付行为。
这并不是英国独有的问题。整个欧洲都极为贫困。只有西半球尤其是美国的生产能力尚未受破坏，因而能够对欧洲的需求提供有效的帮助。租借业务结束时曾提供了一些应急的物资，此外还有美军留下的剩余物资等等。法国获得七亿二千万美元的贷款（进出口银�
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