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经济史的趣味-第41部分
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条。
Milton Friedman （19122006），1976诺贝尔奖
真的是这样吗？有两种见解在争辩。主张上述见解的，是1976年诺贝尔奖得主Milton Friedman（19122006）。他的基本论点是货币数量说：购银法案把白银价格拉高后，中国币的汇率被迫升值，造成奇特的「银贵金贱」（黄金的价格相对地贬低），造成出口困难、贸易赤字更严重。白银被美国吸走后，货币供给减少，政府的财政必然更困难，只能扩大债务让预算赤字化。蒋介石政府承受不了这种压力，打算在1934年10月脱离银本位，但此事拖到1年后（1935年11月3日）才正式宣布，终止了有几百年历史的银本位，改采法币制（纸钞制）。
脱离银本位后，政府印钞票时，就可以不必顾及白银的准备数量，导致过度印钞，造成物价膨涨。以上海为例，19314年间因购银法案的传闻，批发物价下跌23％，但在19345年间只下跌1％。1935年底改采法币制后，19357年间的物价上涨24％。雪上加霜的是，1937年7月日军侵入华北，中日战争爆发后军费激增。此事虽与美国的购银法案无关，但国民政府在脱离银本位后，大量印钞应付各方需求。在8年抗战期间（193745），货币发行量增加300倍，物价上涨得更快，将近1；600倍，平均每年上涨150％。Friedman说，中国经济先受到购银法案的打击，接着是1937年的中日战争，之后又有19459的国共战争。整个检讨起来，购银法案应该为国民政府失掉大陆，负起重大的初始责任。
Friedman言重了。他只根据一些表面事实，做了过度的推论。购银法案确实吸走不少中国银子，引发通商口岸的商业恐慌。但若要说购银法案对庞大的中国经济，产生致命的影响，那就需要更明确的证据与深度分析。有另一派见解，例如Brandt and Sargent（1988），就明白反对这种货币数量说的推论。但他们的分析，还是停留在宏观的总体统计数字解说，没有用数理模型与统计分析，去探讨其它因素。
Thomas Sargent
我们尝试用反事实推论法，透过较严谨的模型推论与计量回归分析，得到的结论并不支持Friedman的见解。我们认为，对中国经济有较重大影响的因素，并非外来的购银法案，而是19317年间水旱灾的长期广泛影响。中国的可耕地面积，受水旱灾害的程度如下：1931年有20。1％，1932年17。5％，1933年15。4％，1934（购银法案那年）38。9％，1935年9。8％，1936年11。3％，1937年19。3％。购银法案对中国的冲击确实不少，但激烈的程度是短暂的，也只限于工商业。相对地，19317年间的水旱灾，对以农立国的经济，所产生的冲击才是广泛深刻的。
参考书目
Brandt； Loren and Thomas Sargent （1989）： “Interpreting new evidence about China and U。S。 silver purchases”； Journal of Moary Economics； 23（1）：3151。
Friedman； Milton （1992）： “Franklin D； Roosevelt； silver； and China”； Journal of Political Economy； 100（1）：6283。 ment by Rawski 1993； 101（4）：7558。
Ho； T。C。； C。 Lai and J。 Gau （2010）： “The impact of the American Silver Purchase Act （1934） on the Chinese Economy”； working paper。
10明清的税制与贪污行为
「天高皇帝远」、「鞭长莫及」这类的说法，表示中国的领土过广，朝廷的旨意不容易在基层落实。但另一方面，从文官考试、军队调动、牢狱审判、治理水患、蝗灾、救灾蠲免，又可看出中央集权的实效面。领土过广就必须分治，以明代为例，除了有布政司、州府县的层级组织，还派皇子分驻各地申张皇权。简言之，与政治直接相关的事项（如考试、军队、救灾），帝国组织有它的效率面，但对经济性与生活性的事项（如课税），地方政府的力量就明显强过中央。
税制牵涉实质的利益，是中央与地方的重要关怀，但立场却又对立：中央政府提出既定的税收额，地方政府以国家的名义，向地方百姓超额收税，民间则贿赂官员来逃税。统治者、地方政府、民间百姓三方面的斗法，让贪污（贿赂）成为追求均衡点的必然手段与过程：中央要监督地方官员不让他们贪污，但地方官员的公费有限，必须超额征税才能让行政体系运作，民间有能力者必须靠贿赂才能减少课征额，小民百姓只好承受额内与额外的超重负担。
中央为了减少贪污贿赂，派出监察御史巡查，一方面提高监督权，二方面减少民怨。但从明清的税制史来看，答案是失望的：贪污贿赂盛行，中央的监督效果相当有限。但从另一个角度来看，这似乎是税制架构与政治结构的必然结果。贪污甚至是一种合理的行为，是一种有效的润滑剂，是一种必要的罪恶。其中的两项关键点是：（1）监督的能力与成本，（2）惩罚的严厉度与有效度。
统治者的短期财政目标，是每年的税收极大化。长期目标是扩大税源与税基，最理想的状态，是「从鹅身上愈拔愈多毛，但鹅还不会乱叫」。其实是鹅不敢乱叫，只希望少拔一点毛。真的拔毛者是地方官员，「该拔多少」与「能拔多少」之间，就由贿赂额的高低来决定。
贪污有三种主要形式。（1）官员蓄意低估纳税者的应税额（高额低收），缴税者用现金或其它好处回报。这是官员与百姓互利，牺牲统治者利益的做法，在两种情况下较易出现：（a）税源难以估算，或估算的成本过高时；（b）纳税者的应缴额相当大，贿赂比缴税更合算时。（2）官员监守自盗，从税收内中饱私囊，通常发生在中央对地方控管不足时。（3）超额征收：为了增加地方政府的收入或自身利益，官员向缴税者收取超过规定的税额，长期而言这会损害地方税源引发民怨。
这些事情古今中外从未断绝，统治者的对策不外四种。（1）税官轮派制，（2）加强罚则，（3）严厉监督，（4）提高官员薪资（养廉）。这些方法都会增加税收成本。如果国家的每100元税收中，行政成本与监督成本超过50元，那还不如甘脆让地方官员贪污20元，来得省事有效率，国家的收入反而更多。
愈偏远的省份，基层税收愈容易贪污，原因很简单：监督不易，成本太高。另一个原因是：个别的贪污事小，因为金额有限为害不大；贪污通常是勾结性的、结构性的、共犯性的，贪污者的共生性与团结性，才是问题的根本。
从百姓的立场来说，当课税过高时，应税者有几种对策：（1）逃离本地，（2）隐匿应税的资产，（3）贿赂官员减免税额，（4）团结抗税（官逼民反）。整体而言，影响贪污程度的要素有三。（1）领土的大小：小国寡民不易贪污，如香港与新加坡；幅员广大的中国与俄国，贪污率必然较高。（2）地主的实力：个别的中小农民不易逃税，贵族地主必然贿赂或抗税。（3）统治者的棍子有多长、有多狠：中央政府是否愿意付出监督与惩罚的高成本。
明朝的鱼鳞图册
以下举实例说明，明清时期的贪污为何无法有效压制。第一个困难是官员人数太多，16世纪时中国约有3。6万官员，法国约有1。2万人。这么庞大的官僚体系，分布在这么广大的领土内，有效监督的困难与成本可想而知。第二个困难，反过来说，是官员人数和人口总数的比例太低：16世纪中国的3。6万官员要管理1。5亿人口，比例约14；200，而法国的比例约11；250。这表示明代的官员，很难确实掌握可税对象的实际价值，只能根据鱼鳞图册和黄册，这类几十年才修订的老旧税收资料。
再举一例，以规定国家财政收支的《会计录》来说，明代三百多年间，总共才修订三次（洪武、弘治、万历），这么长的间隔，怎能掌握社会财富的变化？再以清丈田亩为例，张居正当国时雄霸天下，但真正清丈的，也只不过是山西和北京少数地方。「每丈必反」已成常态，清朝在17世纪时，也试过三次清丈田亩，皆未成功。这表示明清时期，隐匿财产田亩避税的事态相当严重，愈有田产的人愈有办法逃税。据估算，20世纪初期时，约有33％到40％的家户，完全未缴土地税。
明朝的黄册
这么严重的逃税，难道地方税官不知情吗？逃税者必然贿赂，收税者必然贪污。监察系统说起来严密，执行起来严松不一。被举报者占贪污者的比例太低，因严重贪污而被革职者，19世纪时只有6％9％。
为什么不雷厉风行斩草除根呢？主因有好几项。（1）官员薪资太低，地方的行政经费太少，中央无法充份供应，只好纵容地方「靠山吃山、靠水吃水」。（2）如前所述，地广人多难以监督，因贪污而治罪者，通常是因为事态严重，中小型的贪污很少判刑。（3）如前所述，贪污是结构性的共犯，贪污群之间的关系紧密，团结对外难以清除，若强力清除，反而导致地方事务停顿。（4）因而在文化上与社会上，对贪污的宽容度较西方国家松缓许多。（5）交通不便讯息传达困难，若非重大事件，很少动用快速的驿站体系，造成监督与惩处的成本高居不下。
逃漏税的严重性，其实就是反映贪污的普及性。以171226年间，江南拖欠税款（其实就是逃漏税）的比例来看，1千万两的拖欠额中，欠税者承认的数额只有3％，其余的97％「仍在调查中」。要调查到什么时候？最后能追缴出多少？雍正皇帝发了怒火要清查此事，1728年的调查结果是：（1）拖欠税额中，应由高层官员负责的只有0。3％。（2）要由低阶官员和收税者负责的有41％。（3）要由地方士绅负责的有3。9％。（4）纳税者的逃漏有54。7％。重点在第（4）项：为什么能逃掉55％的税？应该是官员的查税不力与纵容。再追问下去，为什么会有这个局面，答案呼之欲出：应纳税者贿赂，查税者收贿。江南富庶地区有一半的税被逃掉，国家的税收怎么够用？
雍正皇帝随即展开税制改革，这些事情的面向复杂，其中与贪污相关的改善措施，是增加官员薪资，称为养廉银。平均而言，加薪最高的地区是四川（29。7％），这是偏远省份（蜀道难，难于上青天）。其次是贵州（加薪11％），这也是偏远地区。奉天、山东、福建的加薪额度约9％10％，离中央政府较近的省份（河南、江苏），只加5。4％。有了养廉银制度后，税务改革的效果好吗？算得上好的是核心省份：山西、河南、陜西、直隶、贵州，偏远地区的效果仍旧有限，主因仍是监督困难、惩罚的效果难持久。
参考书目
Kiser； Edgar and Xiaoxi Tong （1992）： “Determinants of the amount and type of corruption in state fiscal bureaucracies： an analysis of Late Imperial China”； parative Political Studies； 25（3）：33031。
11明清时期的贪污规模推估
贪污是古今中外难解的大问题，这种事的严重程度，只能有个主观的判断，怎么可能估算出全国性的具体数额？难道你能估算出1900年代初期，广州市的贪污规模？这个念头听起来可笑，但有些经济学者试着用理论模型在推估，姑且一听。
税务方面的贪污，对经济成长有不同层面的影响，其中最明显的是税收减少，以及政府的开支减少。明清政府的可用资源降低后，又有好几项重大影响：国防经费不足、防水治灾的公共建设减少。还有一项恶性循环的影响：官员的薪资跟着减少，反过来使贪污的情况更严重。从防治的角度来看，政府有动机提高官员薪资（养廉），但因领土幅员广大监督不易，因贪污而被惩戒的机会不够显著，所以贪污问题一直没能逃脱这项循环。
14世纪末明朝建立时，科技、知识、文化都比欧洲高，但1492年哥伦布发现新大陆后，欧洲开始发展。经过1617世纪的重商主义、1819世纪的产业革命，欧洲的掌控力迅速全球化。相对地，1419世纪之间的明清国势迅速下跌。造成一上一下的强烈对比，原因有内有外，其中一项内在因素，就是贪污造成税收无效率，以及由此产生的一连串影响。
明清的贪污是普遍行为，从朝廷到地方的各级官员，呈现金字塔型：高官的个人贪污金额大，但人数较少，离朝廷的监督较近，所以总额较小。相对地，愈靠近基层，官员人数愈庞大，虽然个别的金额较小，但总贪污额会组成金字塔的厚实底端。基层官员的贪污有几项特色：集体性、结构性、共犯性、长期性。为什么会这样？因为国家发给的行政费与薪资不足，地方政府必须各自「谋财」，士绅、地主、富商自然愿意「报效捐输」，来换取减免税金。
以县官为例，他同时掌控好几项权力，例如司法判决权、税收权、人事任命权。相对地，欧洲的司法判决有法院体系，税收有财政体系，任免有人事体系，各自独立相互制衡。中国的地方官员同时掌握这些权力，只要打通县官，就可解决多项问题。贪污有「需求面」也有「供给面」，在中国的基层体系内，供需双方容易成立，相互掩护。在欧洲就相对地较困难，主要差别就是上述的行政权，在中国没有明确分开。
惩治贪污的法律条文，在中国相当完备，处罚也足够严厉，为何无法有效减少？因为贪污者知道，虽然条文严苛，只要不太过份或被出卖，很少有官员会受处分。再说，贪污者之间环环相扣，这是共犯性的结构，出事时必然官官相护。明清史上的地方官员，很少因为贪污而被惩戒，就是个好左证。前面说过，基层贪污的两大主因，是国家发给的行政费用不足、官员的薪俸太薄，以下举英国的例子对照。
以1770年代为例，英国的中级官员年收入高达数百镑，低阶的守门人和园丁年薪约20镑。高级官员中，以国务卿为例，年薪8；000镑，司法总长2；100镑，税务署长约1；000镑。同时期的家庭收入，高所得者约150镑，中所得者30至150镑，低所得者约30镑。简言之，官员的收入明显高过民间，贪污的需求就会降减，如果配合有效的监督与惩罚体系，加上行政权的分立，就不易造成共犯性集�
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